AVVISNINGSBESLUTNING I KLAGESAK

Det vises til klage på offentlig anskaffelse 10. februar 2009.  Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen ikke kan føre frem. Sekretariatets avvisningsvedtak kan påklages til klagenemndas leder innen tre dager etter at den er gjort kjent for klager.

Nedenfor gis en oppsummering av klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn:

(1)         Politiets data- og materielltjeneste - PDMT - (heretter kalt innklagede) kunngjorde 9. mai 2008 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for kjøp av mobile voldsalarmer med tilknyttet utstyr og systemer. Frist for innlevering av tilbud var 25. juni 2008, jf. kunngjøringens punkt IV.3.4.

(2)         Av konkurransegrunnlaget punkt 6.4.3., ”Fremdriftsplan”, fremgikk følgende:

”PDMT har som mål at leverandør skal være valgt innen 01.08. 2008.

PDMT har som mål at første leveranse skal være foretatt innen 01.09. 2008.

Fastsettelse av endelig fremdriftsplan frem mot leveranser vil skje etter kontraktsignering.”

(3)         I følge konkurransegrunnlaget punkt 7, ”Tildelingskriterier”, ville kontrakt tildeles ut i fra prinsippet om ”det økonomisk mest fordelaktige tilbud”. Av samme punkt fremgikk også at evalueringen ville skje ut i fra følgende kriterier med tilhørende vekting:

”7.1 PRIS (25 %)

[…]                                                   

7.2 TEKNISK YTELSE (60 %)

Tekniske forhold knyttet til tilbudte produkter er delt inn i følgende underkategorier med tilhørende vekting:

7.2.1 Alarmenhet (65 %)

[…]

7.2.2 Ladeutstyr (5 %)

[…]

7.2.3 Vedlikehold (15 %)

[…]

7.2.4 Logistikk (15 %)

[…]

7.3 Opsjoner (15 %)

Opsjoner knyttet til tilbudte produkt med tilhørende vekting:

7.3.1 Håndleddsenhet (20 %)

[…]

7.3.2 Programvare for status/logging (40 %)

[…]

7.3.3 Kommunikasjon (40 %)

[…]”

(4)         Av konkurransegrunnlaget del 2 vedlegg A, punkt 1.1, ”Kravspesifikasjon”, fremgikk innklagedes generelle forventninger til produktet:

”Dagens mobile voldsalarmer skal erstattes med nye og bedre enheter. Vi forventer alarmenheter som er bedre til å bestemme posisjonering og mer brukervennlige enn dagens enheter. I tillegg ønsker vi noe ny funksjonalitet relatert til brukervennlighet, posisjonering og kommunikasjon osv.”

(5)         Av konkurransegrunnlaget Del 2 vedlegg A, punkt 1.2.1,”Alarmenhet”, fremgikk videre:

”Brukerne skal tilbys markedsledende teknologi og funksjonalitet i henhold til kravspesifikasjonene.”

(6)         Kravspesifikasjonene til produktet ble omtalt nærmere i konkurransegrunnlaget Del 2 vedlegg A, punkt 2, ”Krav”:

(7)         I følge konkurransegrunnlaget Del 2 vedlegg B, punkt 1 ”Priser og leveringsbetingelser”, skulle tilbyderne angi priser på alarmenheten etter kontrakten på følgende måte:

”1.2 PRISER ALARMENHET

Følgende priser på alarmenheten gjelder etter denne kontrakt (oppgitt i NOK inkl mva):

1.3 PRISER LADEUTSTYR

Følgende priser på ladeutstyr gjelder etter denne kontrakt (oppgitt i NOK inkl mva):

Lader iht Vedlegg A krav 22 og 23.

Eventuelt lader iht Vedlegg A krav 55 og 56.

1.4 VEDLIKEHOLDSKOSTNADER

Her skal alt vedlikehold som kreves i garantitiden listes opp, delprises og summeres:

Merk: Leverandøren skal inkludere alle kostnader knyttet til vedlikehold, inkludert forsendelse.

1.5 PRISER OPSJON

1.5.1 Priser håndlegget (opsjon)

[…]

4 ANDRE FORHOLD

Leverandøren skal spesifisere andre relevante forhold knyttet til priser, levering og betaling under dette punkt.”

(8)         Innklagede gjennomførte totalt 6 spørsmålsrunder i forbindelse med anbudskonkurransen, herunder en tilbyderkonferanse den 4. juni 2008. I etterkant av tilbyderkonferansen utarbeidet innklagede en liste over spørsmål med tilhørende svar. Det hitsettes fra ”Spørsmål og svar nr 4 Tilbyderkonferanse Rammeavtale for Mobil voldsalarm 2008”:

(9)         Innen tilbudsfristens utløp hadde innklagede mottatt åtte tilbud, deriblant fra Tele Scan AS (heretter kalt klager) og Securinet AS.

(10)     Av klagers tilbud Del 2 vedlegg B, punkt 4., ”Andre forhold”, fremgikk følgende vedrørende prising:

”Dagens mobile voldsalarmløsning har hatt som utgangspunkt en 3 måneders tildelingsperiode før ny behovsprøving. Dette har vi lagt til grunn i våre beregninger vedr. prising. Dette innebærer at en voldsalarm kan være inn og ut av poolen 4 ganger pr. år, totalt 12 ganger. Priskalkylen dekker postforsendelse begge veier.”

(11)     I tilbudet oppga klager også at klager ”tar ingen forbehold eller forutsetninger”, jf. klagers tilbud Del 2 vedlegg D, ”Forbehold og forutsetninger”.

(12)     I brev datert 9. juli 2008 ble klager informert om at Securinet AS (heretter kalt valgte leverandør) ville bli tildelt kontrakten på rammeavtalen for mobile voldsalarmer. Av samme brev fulgte også at klager ble innstilt som nummer to i konkurransen.

(13)     Klager påklaget beslutningen om tildeling av kontrakt i e-post 21. juli 2008. Fra e-posten hitsettes:

”1) Vi føler at vi som har levert mobil voldsalarm fra 2004 og frem til i dag har tapt på at vi har kunnskap om hvilke elementer og kostnadsdrivere som finnes i dagens løsning. Dette gjelder spesielt kostnader i forbindelse med postforsendelse og logistikk. I anbudsgrunnlaget er det en feil vedr. hvor mange mottaksadresser som det skal sendes til. I følge anbudskonferansen ble det opplyst at det skulle sendes til 27 distrikter, altså 27 forskjellige adresser. Dette kan umulig være riktig siden vi i dag sender alarmer direkte til alle landets politi- og lensmannskontorer. I tillegg vet vi at tildelingsperioden for mobil voldsalarm er 3 mnd. Etter denne perioden skal det på nytt vurderes hvorvidt trusselbildet er endret og om behovet for alarm fortsatt er tilstede. Dette innebærer at alarmen kan sendes til 4 forskjellige brukere pr. år (4 utleveringer og 4 innleveringer). I løpet av en 3 års periode innebærer dette totalt 12 ut- og innleveringer. Dette gir en postforsendelseskostnad på over kr. 3000,- pr. alarmenhet i løpet av 3 årsperioden. Dette momentet kommer ikke frem i anbudsdokumentet og er trolig heller ikke priset inn hos vinneren. Det blir helt feil hvis vi skal straffes for å ha kunnskap om hvilke rutiner som gjelder og ønsket om å gjøre en seriøs jobb slik som vi har gjort i de 4 siste årene.

2) Når det gjelder teknisk ytelse stiller vi oss undrende til hvilke kriterier som har gitt så store utslag i vårt disfavør. Vi føler vi har oppfylt alle både skal og bør kravene. I tillegg oppfyller vi de fleste opsjonene. Vi vil gjerne vite hvilke kriterier som har gitt så store utslag.”

(14)     Innklagede besvarte klager i brev 21. juni 2008. Fra brevet hitsettes:

”I forhold til Deres første anførsel vedrørende misvisende overslag av fraktutgifter vises det til ”Mobil voldsalarm 2008- Referat fra tilbyderkonferanse 4. juni 2008” sendt samme dag. PDMT opplyser under spørsmål nr. 21 at det må påregnes 27 mottak av forsendelsene.

Opplysningene PDMT har formidlet under tilbyderkonferansen vedrørende leveransebetingelsene er å regne som et oppklarende tillegg til konkurransegrunnlaget, og således en del av det overordnede avtaleforholdet.

[…]

Når det gjelder Deres anførsel om konkurransegrunnlagets manglende opplysninger om fraktomkostninger, registreres det at TS har valgt å selv estimere påregnelige kostnader. PDMT vedgår at bytteintervall ikke er behandlet eksplisitt i konkurransegrunnlaget, da det fra denne side vil anses å være av et betydelig mindre omfang enn TS har anslått. Dersom bytteintervallet derimot skulle vise seg å bli høyere enn PDMT og Leverandør forventet, vil dette, grunnet manglende avtaleregulering, være en utgiftspost PDMT må svare for. Igjen anses det underlig at TS ikke tok kontakt med PDMT for oppklaring av de faktiske forhold.

[…]Deres tilbud, i tillegg til å ikke nå opp på pris, [ble] heller ikke […] funnet å overgå vinnertilbudet verken på teknisk ytelse eller tilbudte opsjoner. Når det gjelder teknisk ytelse bemerkes det at vinnertilbudet blant annet leverer:

·        programvare som gir bedre kvalitet på posisjonsmelding enn TS’ løsning,

·        en enhet med et mer diskret design,

·        flere hjelpemidler for forenklet transport,

·        bedre funksjonalitet og rekkevidde i forbindelse med hjemmeposisjon,

·        bevegelighetssensorer som gir økt batterilevetid og

·        flere lade muligheter”

(15)     I e-post 22. juli 2008 ba klager om en nærmere redegjørelse for hva innklagede la i ”programvare som gir bedre kvalitet på posisjonsmelding” og ”flere hjelpemidler for forenklet transport”. Innklagede besvarte klager i brev datert 23. juli 2008. Fra brevet hitsettes:

”Nedenfor følger [..] konkrete eksempler relatert til punktene ovenfor hvor tilbudet fra Securinet vurderes bedre enn tilbudet fra Tele Scan, vi håper dette belyser hvorfor Tele Scan ikke vant fram i anbudskonkurransen:

Krav nr 32:

Posisjonsmeldingen bør inneholde kvalitet på posisjoneringen (forventet feilmargin). Eksempelvis antall satelitter/basestasjoner/osv.

Svar fra Tele Scan:

Dette kan ikke leveres. Det er kun signalstyrken som indikerer hvor god/dårlig posisjonen er. Jo flere stabler jo flere nøyaktighet.

Svar fra Securinet:

Posisjonsmeldingen inneholder nøyaktighet på posisjonen (DPO- Dilution of Positinon) i meter samt antall satelitter i bruk og varsel for GPS-dekning ok/ ikke ok.

[…]”

(16)     Innklagede inngikk kontrakt med valgte leverandør 9. september 2008.

(17)     Saken kom inn til klagenemnda for offentlige anskaffelser 10. februar 2009.

Anførsler:

Klagers anførsler:

(18)     Klager anfører at det foreligger et brudd på regelverket ved at innklagede burde ha forstått at fremdriftsplanen som ble lagt til grunn i konkurransen var urealistisk kort. Anskaffelsen innebar store tekniske utfordringer. Innklagede har foretatt en mangelfull kartlegging av markedet, da det på konkurranseutsettingens tidspunkt ikke fantes noen leverandører som kunne tilfredsstille alle de spesifikasjonene innklagede ønsket å anskaffe. Valgte leverandør har heller enda ikke levert noe produkt til innklagede, selv om dette skulle ha vært gjort innen 1. september 2008. Etter klagers mening er dette en bevisst trenering nettopp fordi produktet ikke var leveringsklart innen konkurransegrunnlagets oppfyllelsestidspunkt. Det blir feil dersom klager skal straffes fordi man baserer tilbudet på hva som faktisk kan leveres innen gitte tidsfrister. Dersom klager hadde lagt til grunn den fremdriften prosjektet nå har fått, kunne selskapet ha lagt inn anbud på et helt annet og nyutviklet produkt, skreddersydd til bruk som mobil voldsalarm, som ville gitt voldsofferet den siste teknologiske utvikling og således vært samfunnsøkonomisk optimalt.

(19)     Klager anfører videre at det er feil når selskapet blir straffet for å ha inkludert kostnader knyttet til bytteintervall og levering til samtlige politi- og lensmannskontor i prisene sine, og at det må være rom for skjønn vedrørende evalueringen av pris i foreliggende tilfelle. Klager har kun forutsatt forhold som er av vesentlig betydning for leveringstiden og servicen overfor det enkelte politi- og lensmannskontor. Det virker som om innklagede selv ikke har tenkt på dette elementet ved utarbeidelse av konkurransegrunnlaget.

Innklagedes anførsler:

(20)     Innklagede bestrider klagen i sin helhet.

(21)     Klagers anførsel om at innklagedes fremdriftsplan slik den var skissert i konkurransegrunnlaget var urealistisk kort, kan ikke føre frem. Fremdriftsplanen er tentativ, og dermed ikke å anse som forpliktende eller endelig verken for innklagede eller for valgte leverandør. Dette underbygges ved uttrykkelig stadfestelse av at ”fastsettelse av endelig fremdriftsplan frem mot leveransen vil skje etter kontraktsignering”. Hensikten med å skissere en fremdriftsplan er å gi tilbydere en viss grad av forutberegnelighet i forhold til når første leveranse ønskes. Fremdriftsplanen ble fastsatt på bakgrunn av en kvalifisert vurdering av markedssituasjonen, herunder sannsynligheten for at markedsaktørene faktisk kunne levere innen tentativ tidsfrist. Dersom leverandør ikke mestrer å levere i henhold til omforent fremdriftsplan fastsatt etter kontraktsignering, er dette et forhold som, uavhengig av omstendighetene, vil kunne gi innklagede rett til misligholdsaksjoner. En slik forsinkelse vil etter innklagede sitt syn ikke være relevant i forhold til anskaffelsesregelverket.

(22)     Innklagede anfører at klager selv må bære risikoen for at selskapet velger å legge tidligere erfaringer til grunn ved utarbeidelse av tilbudet sitt til tross av informasjonen som kom frem under tilbyderkonkurransen. Under tilbyderkonferanse avholdt 4. juni 2008 ble det opplyst om at tilbydere måtte ta høyde for utsendelse til politidistriktets 27 hovedkvarter. Antallet lokasjoner er således vesentlig mindre enn hva klager har lagt til grunn i sitt tilbud. Referat fra tilbyderkonferansen ble tilsendt alle interessenter, herunder klager, som for øvrig også deltok på tilbyderkonferansen. Opplysninger som innklagede formidlet under tilbyderkonferansen, herunder utsendt møtereferat, er å regne som et oppklarende tillegg til konkurransegrunnlaget, som således må legges til grunn for utarbeidelsen av tilbud. Dersom klager i etterkant av tilbyderkonferansen fremdeles var usikker på spørsmålet, burde klager tatt kontakt med innklagede i forkant av tilbudsevalueringen.

Sekretariatets vurdering:

(23)     Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og III, jf forskriftens §§ 2-1 og 2-2.

Kontraktens oppfyllelsesfrist

(24)     Klager har anført at innklagedes fremdriftsplan slik den er skissert i konkurransegrunnlaget punkt 6.4.3 var urealistisk kort, og således i strid med anskaffelsesregelverket. Kravspesifikasjonen inneholdt etter klagers mening tekniske utfordringer som det ikke var mulig å ha utviklet innen oppfyllelsestidspunktet for kontrakten den 1. september 2008. Klager synes å underbygge påstanden med at heller ikke valgte leverandør har levert innen dette oppfyllelsestidspunktet.

(25)     Av kravet til konkurranse i lovens § 5 følger det at kontraktens oppfyllelsestidspunkt må stå i samsvar med anskaffelsens art, kompleksitet og omfang. Spørsmålet i det følgende blir dermed om oppfyllelsestidspunktet den 1. september 2008 må anses som en absolutt oppfyllelsesfrist, som i tillegg, ut fra forholdene ved den konkrete anskaffelsen, må anses for kort. (Klager har ikke påberopt seg at oppfyllelsesfristen på 2 måneder etter kontraktssignering, fastsatt i kravspesifikasjonens punkt 29, var urealistisk kort).

(26)     I konkurransegrunnlagets punkt 6.4.3., ”Fremdriftsplan”, heter det følgende om oppfyllelsestidspunktet den 1. september 2008;

”PDMT har som mål at første leveranse skal være foretatt innen 01.09. 2008.

Fastsettelse av endelig fremdriftsplan frem mot leveranser vil skje etter kontraktsignering.”

(27)     Dette kan etter sekretariatets syn ikke anses som noen absolutt oppfyllelsesfrist. Videre har sekretariatet, etter å ha gjennomgått klagers tilbud, også merket seg at klager har svart bekreftende på at selskapet oppfyller alle skal kravene i konkurransen, sml. også klagers e-post 21. juli 2008. De fleste bør kravene er også besvart bekreftende, med unntak av et par tilfeller hvor klager har angitt at innklagedes angitte preferanse (bør krav) ikke kan leveres. Klager har heller ikke gitt noen nærmere begrunnelse for hvorfor oppfyllelsestidspunktet må anses urealistisk/urimelig ut over at kravspesifikasjonen inneholdt ”store tekniske utfordringer”. Hvilke ”tekniske utfordringer” dette innebærer, er ikke presisert nærmere av klager. Basert på dette kan klagers anførsel ikke føre frem. At valgte leverandør evt. ikke har levert innen den tentative oppfyllelsesfristen kan heller ikke endre på dette standpunkt.

Evaluering av pris

(28)     Klager har under dette punkt anført at det er feil når selskapet blir straffet for å ha inkludert kostnader knyttet til bytteintervall og levering til samtlige politi- og lensmannskontor i prisene sine, og at det må være rom for skjønn vedrørende evalueringen av pris i foreliggende tilfelle. Sekretariatet forstår klagers anførsel slik at det menes at innklagedes tildelingsevaluering av klagers pris har vært usaklig eller vilkårlig, og dermed i strid med kravet til forutberegnelighet i lovens § 5.

(29)     Ved bedømmelsen av tilbudene har oppdragsgiver et vidt innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om skjønnet har vært usaklig, vilkårlig eller bygd på feil faktum.

(30)     I foreliggende sak er det på det rene at klager ved fastsettelsen av sin tilbudspris har bygd på en forutsetning om at tilbudt produkt skal leveres til samtlige politi- og lensmannskontor. Dette er i direkte motstrid med hva innklagede opplyste,om under ”Spørsmål og svar nr 4 Tilbyderkonferanse Rammeavtale for Mobil voldsalarm 2008” hvor det fremgikk at leverandørenes tilbudspriser skulle baseres på at levering kun skulle skje til 27 hovedkontor. Dette er altså en forutsetning som klager helt klart må bære risikoen for selv, og som innklagede heller ikke kan anses forpliktet til å ta hensyn til ved bedømmelsen av klagers pris.

(31)     Videre er det også på det rene at klager la til grunn et bytteintervall basert på at en voldsalarm gikk inn og ut av poolen totalt 12 ganger. , Innklagede har ikke opplyst noe om hvilket intervall som var realistisk å legge til grunn ved fastsettelsen av tilbudsprisene. Det kan reises spørsmål ved om innklagede skulle ha opplyst om et realistisk bytteintervall, men dette er ikke anført av klager og klagenemnda er da avskåret fra å gå inn på dette spørsmål. Når oppdragsgiver ikke har uttalt noe spesielt om et forhold som kan ha betydning for tilbydernes tilbudspriser, må tilbyderne i utgangspunktet foreta en kostnadsvurdering av dette forholdet selv, og deretter basere sin egen tilbudspris på denne vurderingen. Såfremt tilbyder ikke tar forbehold e.l. for den prisen selskapet tilbyr, kan oppdragsgiver ikke gjøre noe annet enn å vurdere prisen slik den er tilbudt. Oppdragsgiver har således ingen forpliktelse til å ta hensyn til de forutsetningene den konkrete tilbyderen har lagt til grunn for sin pris, med mindre det foreligger forbehold e.l. som gjør at oppdragsgiver må vurdere dette. Klager hadde i foreliggende sak ikke tatt noe forbehold e.l. knyttet til sin tilbudspris, jf. blant annet selskapets tilbud under punktet ”Forbehold og forutsetninger”, og klager kan da heller ikke høres med at innklagede skulle være forpliktet til å legge vekt på det konkrete bytteintervallet klager la til grunn for sin tilbudspris ved bedømmelsen av selskapets tilbud.

(32)     Ettersom sekretariatet har funnet at klagesaken ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9.

Med vennlig hilsen

Kopi: innklagede