Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for anskaffelse av offentlig tjenestepensjon. Klagenemnda fant at det var i strid med kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 når innklagede tildelte kontrakt til den som etter det dokumenterte hadde innlevert det nest beste tilbudet, uten at det var nærmere redegjort for valget. Basert på det resultat klagenemnda var kommet til, fant nemnda ikke grunnlag for å uttale seg om vilkårene for erstatning forelå.

Klagenemndas avgjørelse 14. september 2009 i sak 2009/20

Klager:           Vital Forsikring ASA

Innklaget:      Meland kommune

Klagenemndas medlemmer: Tone Kleven, Kai Krüger og Andreas Wahl

Saken gjelder: Tildelingsevaluering og tildeling. Erstatning.

Bakgrunn:

(1)         Meland kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 8. juli 2008 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av offentlig tjenestepensjon til kommunen. Fristen for å inngi tilbud var 25. august 2008. Kommunen benyttet forsikringsmeglerkonsernet Willis AS (heretter kun benevnt som Willis) som rådgiver ved anskaffelsen.

(2)         I konkurransegrunnlagets punkt 3, ”Kravspesifikasjon”, er anskaffelsen beskrevet på følgende måte:

”Det etterspørres tilbud av kommunal tjenestepensjonsordning i henhold til Hovedtariffavtalen for KS´ tariffområde (HTA), inkludert Vedtekter for avtalefestet pensjon (AFP) og Vedtekter for Tjenestepensjonsordning (TPO).”

(3)         Av konkurransegrunnlagets punkt 5, ”Tildelingskriterier”, fremgår det at tildelingen skal skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 22-2 (1). Ved vurderingen skal følgende kriterier legges til grunn:

(4)         I konkurransegrunnlagets punkt 5.1.3, kalt ”Forsikringsbart/ikke forsikringsbart”, fremkommer blant annet at ”Tilbyder skal her belyse hvordan leveransen av tjenestepensjon i henhold til HTA er bygget opp hos tilbyder, når det gjelder det avtalemessige skillet mellom forsikringsbare og ikke forsikringsbare ytelser og hvordan disse ytelsene blir finansiert, i henhold til Pensjonskontorets referanseplan i Tabell 9 og Tabell 10.”. Det er deretter satt opp tre tabeller som tilbyderne skal fylle ut; tabell 8 er kalt ”Fordeling av tilbyders kostnader for ikke-forsikringsbart”, hvor blant annet AFP 62-64 er en av kolonnene det eventuelt skal krysses av i. Tabell 9 er kalt ”Omfanget av totale fremtidige pensjonsforpliktelser for tilbyders premieutjevningsfelleskap” og Tabell 10 er kalt ”Omfanget av totale fremtidige pensjonsforpliktelser for oppdragsgivers bestand”.

(5)         Innen tilbudsfristen mottok innklagede fire tilbud, fra Vital Forsikring ASA (heretter kalt klager), Storebrand ASA, Gabler & Partners AS og KLP (heretter kalt valgte leverandør). KLP er et gjensidig forsikringsselskap som krever egenkapitalinnskudd. Tilbudet fra Gabler & Partners AS ble avvist, ettersom det ble tilbudt en annen tjeneste enn den innklagede etterspurte i konkurransegrunnlaget.

(6)         I forbindelse med forhandlingsmøtene avholdt med tilbyderne 9. september 2008, etterspurte innklagede ytterligere informasjon om AFP-kostnader for personer mellom 62 og 64 år, samt om tilbydernes HMS-konsepter. Frist for å inngi revidert tilbud ble satt til 29. september 2008.

(7)         Willis utarbeidet en rapport 7. oktober 2008, hvor tilbudene ble evaluert. Rapporten ble samme dag oversendt innklagedes rådmann. Av rapporten fremkom blant annet følgende tabell:

(8)         Ved rådgiverens begrunnelse for evalueringen og poenggivningen, fremkommer det blant annet i punkt 1.1, ”Begrunnelse”, på side 5 følgende.:

”Likviditet

Dette elementet er en funksjon av forholdet mellom de prisene som tilbys. Siden AFP 62-64 er viktig for kommunen, har vi tatt dette med i beregningen. Vital scorer mest på de øvrige elementene som følge av at selskapet har tilbudt den laveste prisen. AFP 65/85 års regel og bruttogaranti er tatt med i vurderingen fordi dette er kjente størrelser som i liten grad har variert over tid.

[…]”

(9)         Videre uttales det blant annet følgende i punkt 2.3 på side 11:

”Forsikringsbart/ikke forsikringsbart

٭ Kundene i Vital og Storebrand har valgt å føre en aktiv seniorpolitikk og har ansvaret for AFP 62-64 selv. Ingen kommuner i disse to selskapene har valgt utjevning. For Meland kommune vil flytting fra utjevningsfellesskapet i KLP medføre en ekstra kostnad på ca kr. (…)[1] fordi KLP har et fungerende fellesskap mens de øvrige tilbydere ikke har det per dags dato. 

Meland har løpende AFP pensjonister mellom 62 og 64 år og en mengde mulige pensjonister i de nærmeste årene. AFP uttaket 62 – 64 varierer noe, men har de siste to årene ligget svært høyt.

[…]

”

(10)     På rapportens side 9 fremkommer følgende ”Oppsummering og anbefalning”:

”Økonomiske størrelser

Premiesammenligningen viser at KLP har den laveste premien når vi inkluderer AFP 62-64, noe som er viktig for Meland kommune.

Etter en samlet vurdering ihht tildelingskriteriene anbefales Meland kommune å beholde sin pensjonsordning i KLP med følgende begrunnelse:

• KLP har det beste tilbudet som oppsummerer seg i best score totalt sett

• KLP har et godt tilbud på HMS siden

• KLP har utjevning av AFP 62-64 år, noe som sikrer kommunen stabile og forutsigbare kostnader.”

(11)     Saken ble deretter oversendt til formannskapet i kommunen, hvor rådmannen i forkant innstilte på at innklagede skulle opprettholde sin pensjonsordning i KLP. Fra rådmannens innstilling fremkommer blant annet:

”[…]

Når det gjeld dei ulike elementa i konkurransegrunnlag for tilbod som går på forsikringstekniske spørsmål, kapitalforvaltning og sokalla anna, vil rådmannen vise til rådgjevar/konsulent si utgreiing og grunngjeving, (s. 1-9 Willis si ”Vurdering av Kommunal tjenestepensjon d. 07. oktober 2008”).

Utifrå ei vekting av kriterium i konkurransegrunnlaget og etter ein poengskala, har KLP totalt sett det beste totaltalet. Det som i særleg grad skil KLP frå Storebrand og Vital, er at det er etablert eit aktivt utjamningsfellesskap for utgiftene for AFP-ordninga 62 – 64 år. Kundane i Storebrand og Vital tek ansvar for denne gruppa sjølv, ved m.a. å føre ein aktiv seniorpolitikk. Om det er mogleg for Meland kommune å oppnå same føremon ved å føre ein enno meir aktiv seniorpolitikk, vil m.a. vere avhengig av alderssamansetjing og potensielle uttak dei næraste åra. Meland kommune har per 31.12.07 flest tilsette i gruppa 55-59 år (60stk). Uansett kva tiltak som vert sett i verk for å forhindre at tilsette nyttar seg av retten til å gjere seg bruk av avtalefeste førtidspensjon, så må det påreknast at talet på AFP-pensjonistar vil auke i åra framover. Det er liten tvil om at det for Meland kommune vil innebere ein økonomisk føremon å delta i eit utjamningsfellesskap.

[…]

Med tilvisning til det utsendte konkurransegrunnlag, fastsette tildelingskriteria, rådgjevar/konsulent si tilråding og at KLP tilbyd den lågaste premie, vil rådmannen rå til at Meland kommune opprettheldt si pensjonsordning i KLP.

ADMINISTRASJONEN – FRAMLEGG TIL VEDTAK:

Meland kommune opprettheld si pensjonsordning i KLP (jf. tilbod d. 20.08.09)

Kommunestyret si avgjerd byggjer på ei samla vurdering av tilbodet sett i høve til fastsette tildelingskriterium, der KLP samla sett tilbyr den lågaste premie.”

(12)     Etter at rådmannens innstilling var sendt kommunestyret, oppdaget Willis AS at det var gjort en formalfeil i rådgiverens regneark, slik at det ved den opprinnelige utregning feilaktig var lagt til grunn at HMS skulle vektes 45 prosent, i stedet for 90 prosent. Willis utarbeidet da en ny revidert rapport 14. oktober 2008, som ble sendt innklagedes rådmann samme dag. Etter at regnefeilen var rettet opp, kom rådgiveren til et annet sluttresultat, hvor Vital fikk 5,60 poeng, KLP 5,54 poeng og Storebrand 5,42 poeng. Av den reviderte rapporten 14. oktober 2008 fremkommer blant annet:

”Etter en samlet vurdering ihht tildelingskriteriene anbefales Meland kommune å flytte sin pensjonsordning til Vital med følgende begrunnelse:

• Vital har det beste tilbudet som oppsummerer seg i best score totalt sett

• Vital har et godt tilbud på HMS siden

Vi viser til rådmannens saksfremstilling og til innholdet i vår rapport. Det er selve poengarket vårt som har hatt en feil i formelen, mens innholdet for øvrig er korrekt og skal legges til grunn for beslutningen. Tabellen ovenfor viser at Vital er den beste leverandøren for Meland kommune i forhold til de tildelingskriterier og den vektingen konkurransen ble utlyst med. Det er samme forskjell mellom vinner av konkurransen og nummer to som det var i opprinnelig rapport med den forskjell at rekkefølgen er snudd.”

(13)     Den reviderte rapporten ble fremlagt for formannskapet i møtet 15. oktober 2008. Rådmannens forslag til vedtak ble på møtet forkastet av formannskapet. Formannskapet fattet deretter følgende forslag til vedtak:

”FS-104/08 FRAMLEGG TIL VEDTAK (MOT TO RØYSTER):

”1. Meland kommune flyttar si pensjonsordning til Vital, jf. tilbod av 20.08.08.

2. Kommunestyret si avgjerd bygger på ei samla vurdering av tilbod sett i høve til fastsette tildelingskriterium.”

(14)     Saken ble deretter fremmet for kommunestyret 5. november 2008. Av sakspapirene fremkommer at begge rapportene fra rådgiveren var vedlagt. I tillegg hadde rådmannen noen supplerende bemerkninger, som ble oversendt kommunestyret 30. oktober 2008. I bemerkningene fremkommer blant annet at rådmannen opprettholdt sin innstilling om at valgte leverandør fremdeles burde være innklagedes leverandør av offentlig tjenestepensjon. Fra rådmannens bemerkninger hitsettes:

”Bakgrunnen for konkurranseutsetjinga var primært å få lågast mogleg premiekostnader på tenestepensjonsordninga. Slik avtale- og lovverket har utvikla seg, har leverandørane lite spelerom når det gjeld premienivået. Grunnen til at KLP er lågast på premie,- er tilbodet om utjamningsfellesskap for AFP 62-64. Ingen av dei andre selskapa kan tilby slikt fellesskap.

For betre å kunne vurdere risikoen ved å ”eigenforsikre” uttaket av AFP, har rådmannen bede noverande pensjonsleverandør om å få tilsendt oppgåve over AFP uttak dei seinaste 4 år, kostnader og aldersfordeling pr. 31.12.07. (sjå vedlegg III). Det er lite tvil om at Meland kommune om få år vil ha eit betydeleg tal av arbeidstakarar som har nådd ”AFP alder”. For å kunne gå i møte den store kostnadsauken dette vil kunne representere, er det viktig å drive ein aktiv seniorpolitikk i tillegg til at risikoen vert ”forsikra” ved å delta i eit utjamningsfellesskap med andre kunder.

Rådmannen vil vise til at det ved vurderinga av tildelingskriterium, skal det mest økonomisk fordelaktige tilbodet vektleggjast høgt.

KLP tilbyr ein årleg samla premie som ligg kr. 890.200,- under tilbyder nr. 2. I tillegg vert det tilbydd eit HMS konsept med eit årleg uttak som i berre liten grad fråvik frå det selskapet som har det beste HMS tilbodet.

Etter ei samla vurdering både på kort og lang sikt, leverar KLP det økonomisk beste tilbodet når det gjeld samla premie. Tilbod om HMS midlar er tilfredsstillande for å kunne møte kravet om auka satsing på HMS relaterte arbeidsoppgåver.

Rådmannen vil med tilvisning til ovannemnde, halde fast på si tilråding utforma i høve formannskapssak 098/08 i møte 15. oktober 2008.”

(15)     Kommunestyret avholdt møte 5. november 2008, hvor rådmannens forslag enstemmig ble vedtatt:

”Framlegget frå administrasjonen vart samrøystes vedteke.

KS-098/08 SAMRØYSTES VEDTAK:

”1. Meland kommune opprettheld si pensjonsordning i KLP (jf. tilbod d. 20.08.08)

2. Kommunestyret si avgjerd byggjer på ei samla vurdering av tilbodet sett i høve til fastsette tildelingskriterium, der KLP samla sett tilbyd den lågaste premie”

(16)     Ved tildelingsbrevet sendt tilbyderne 19. november 2008 redegjør innklagede innledningsvis for saksgangen. Deretter uttales blant annet:

”Kommunestyret gjorde i møte 05. 11.08 sak 98/08 slikt samrøystes vedtak:

”1. Meland kommune opprettheld si pensjonsordning i KLP (jf. Tilbod d. 20.08.08)

2. Kommunestyret si avgjerd byggjer på ei samla vurdering av tilbodet sett i høve til fastsette tildelingskriterium, der KLP samla sett tilbyr den lågaste premie.”

Kommunestyret si grunngjeving for å oppretthalda pensjonsordninga i KLP er formulert i pkt. 2 i kommunestyrevedtaket.

Grunnlaget for den evaluering som kommunestyret har gjort, er i tillegg til rådmannen sine utgreiingar,- dei vurderingar som ligg føre i rapportar frå Willis v/Jan Fredriksen. Vedlagt fylgjer ”Vurdering av kommunal tjenestepensjon Meland kommune” d. 07. oktober 2008, og ”Ny vurdering kommunal tjenestepensjonsordning Meland kommune” d. 14. oktober 2008, til orientering. […]”

(17)     Klagefristen ble fastsatt til 5. desember 2008.

(18)     Klager sendte 27. november 2008 klage på innklagedes tildelingsbeslutning. Innklagede meddelte klager ved brev 10. januar 2009 at klagen ikke ble tatt til følge. Av brevet fremkommer blant annet:

”[…]

Det var i siste rapport d. 14.10.08, etter at reknefeilen d. 13.10.08 vart oppdaga av rådgjevar/konsulent, at VITAL vart rangert som beste tilbydar.

Denne rapporten (14.10) vart som tidlegare nemnt, både orientert om og utlevert til formannskapet i møte 15.10.08,- og er eit saksdokument til kommunestyret 05.11.08. VITAL si anklage om at kommunestyret sitt vedtak er basert på uriktig faktisk grunnlag, er difor grunnlause.

[…]

Når det konkret gjeld utjamningsordninga 62-65, vil rådmannen vise til at det frå rådgjevar/konsulent og kommune si side, vart stilt konkrete spørsmål om denne ordninga, i det presentasjonsmøte som vert halde på Frekhaug 09. september 2008. Det var difor kjent for tilbydarane på eit tidleg tidspunkt at spørsmålet om utjamningsordninga 62-65 var eit spørsmål som kommunen hadde ønske om å få nærare avklart, og som tilbydarane hadde høve til å presisere nærare.

Rådmannen har i si tilråding lagt vekt på denne ordninga, m.a. som ei grunngjeving for å velje KLP. Tilrådinga byggjer sjølvsagt også på ei totalvurdering av dei kriterier som tilboda byggjer på og på tilrådingane fra rådgjevar/konsulent.

Saksframstillinga til formannskapet vert også omfatta av den munnlege framstillinga i sjølve møtet. I dette møtet redegjorde rådmannen for alle dei ulike sidene ved saka, også den tidlegare omtala reknefeil.

[…]

Då rådmannen utforma si skriftlege framstilling,- var det m.a. med grunnlag i rådgjevar/konsulent si rapport d. 07.10.08, der KLP samla sett gav det beste økonomiske tilbod både på kort og lang sikt.

Den reknefeilen som framkom 13.10.08, gjaldt vektinga av HMS tilboda. HMS tilboda påverkar ikkje den årlege premiesummen og er av kortsiktig karakter. Det er liten tvil om at VITAL sitt tilbod om HMS midlar i dette tilfellet er ment å skulle fungere som ein premierabatt. Ovennemnde reknefeil bør difor ikkje vere den faktor som skal vere avgjerande i valet mellom fleire tilbodarar.”

(19)     Innklagede meddelte valgte leverandør 16. desember 2008 om at de ville trekke tilbake den tidligere oversendte oppsigelsen, og fortsette sin tilslutning til fellesordningen også etter 31. desember 2008. Valgte leverandør bekreftet den videre tilslutningen i brev 22. desember 2008.

(20)     Vital Forsikring ASA brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 3. februar 2009.

Anførsler:

Klagers anførsler:

(21)     Klager anfører at tildelingen har skjedd i strid med kravene nedfelt i lovens § 5, samt forskriftens § 22-2, hvor det fremkommer at tildeling av kontrakt skal skje på grunnlag av de oppgitte tildelingskriterier.

(22)     Det anføres i den sammenheng at dersom kommunestyret på annen måte er informert om at klager leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, er kommunens konkrete vurdering av tilbudene i strid mot kravene til gjennomsiktighet, forutberegnelighet og etterprøvbarhet, jf. lovens § 5, ettersom det ikke fremkommer hvilke avveininger som ligger til grunn for å fravike rådgivers anbefalning og formannskapets valg av leverandør. Det vises i den forbindelse til klagenemndas sak 2003/178, hvor det blant annet ble uttalt at ”[…] det må kunne kreves at oppdragsgiver påviser mer konkret hvordan kriteriene er evaluert.”

(23)     Det anføres videre at det er i strid med kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet når kommunestyret ikke har redegjort for hvorfor de traff vedtak om å velge valgte leverandør, når rådgiveren og formannskapet innstilte på valg av klager.

(24)     Klager anfører at innklagede har handlet i strid med kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved at innklagede, ved evalueringen av tildelingskriteriene, ikke har vurdert og således heller ikke priset inn, risiko for solidaransvar i valgte leverandørs forsikringsordning, samt innbetaling av egenkapitalinnskudd. Klager viser til at vurderingen av risiko for medansvar for valgte leverandørs økonomiske forpliktelse, kunne vært gjort under flere av tildelingskriteriene, herunder kriteriene ”Forsikringsteknikk”, ”Kapitalforvaltning”, ”Kapitalforvaltningspremie”, ”Tilbyders selskapsform/ek-betjening”. Klager viser til klagenemndas avgjørelse i sak 2005/218, sak 2008/99, samt sak 2008/193, og gjør gjeldende at innklagede ikke har overholdt kravet til forutberegnelighet når det ikke er foretatt en forsvarlig evaluering av tilbudene i lys av tildelingskriteriene.

(25)     Klager anfører videre at det er i strid med kravet til etterprøvbarhet når kommunestyret ikke uttrykkelig ble gjort oppmerksom på at det var foretatt en korrigering fra rådgiveren, som medførte at det var klager som har inngitt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Når rådgiverens reviderte rapport ikke er nevnt i rådmannens innstilling til kommunestyret, tyder det på at kommunestyrets vedtak om å opprettholde sin pensjonsordning hos valgte leverandør, er basert på uriktig faktisk grunnlag.

(26)     Klager anfører videre at innklagede ikke har gitt en tilstrekkelig begrunnelse ved tildelingsmeddelelsen, slik at klager ikke kan vurdere om innklagedes valg har vært saklig og forsvarlig, jf. forskriftens § 20-16.

(27)     Klager anfører dessuten at det synes som om innklagede har gått ut over konkurransegrunnlagets rammer, ved å ha vektlagt AFP mer enn 10 prosent. Klager anfører at dersom AFP 62-64 skulle ha avgjørende betydning, burde dette fremkommet av konkurransegrunnlaget. Klager viser videre til at rådgiveren, i rapportens side 5, angir at ”Siden AFP 62 – 64 er viktig for kommunen har vi tatt dette med i beregningen. Vital scorer mest på de øvrige elementene som følge av at selskapet har tilbudt den laveste prisen.” Dette viser at AFP 62- 64 har blitt betydelig vektlagt, også under andre tildelingskriterier enn der det skulle vært vurdert i henhold til konkurransegrunnlaget.

(28)     Klager anfører i tillegg at når innklagede uttaler at valgte leverandørs tilbud om HMS er ”tilfredsstillende for å kunne møte kravet om auka satsing på HMS relaterte arbeidsoppgåver”, synes det som om innklagede har lagt til grunn at HMS-kriteriet er en minstestandard. Dette er i strid med det prinsipp som klagenemnda blant annet viste til i sak 2005/216, hvor det uttales at ”Tildelingskriteriene skal skjønnsmessig evalueres og graderes, og ikke bare benyttes som minstestandard”.

(29)     Klager anfører dessuten at rådmannen var inhabil ved behandlingen av saken, ettersom han er varamedlem i Generalforsamlingen for fylkeskretser hos valgte leverandør i perioden 2008-2010,  jf. forvaltningsloven § 6. Dersom klagenemnda kommer til at rådmannen ikke er inhabil, anføres det at det er i strid med reglene om etterprøvbarhet at rådmannen i denne saken hadde en så sentral posisjon i forhold til valg av forsikringsleverandør. 

(30)     Klager anfører avslutningsvis at det kreves at innklagede utlyser ny anbudskonkurranse i 2009, samt at klager får dekket positiv kontraktsinteresse, subsidiært at klager får dekket negativ kontraktsinteresse.

Innklagedes anførsler:

(31)     Når det gjelder vurderingen av valgte leverandørs selskapsform, viser innklagede til konkurransegrunnlagets punkt 5.3.7, hvor det fremkommer at tilbydernes selskapsform er et tildelingskriterium som skal tas med i den samlede vurderingen. Innklagede har som mangeårig kunde og eier hos valgte leverandør, god kjennskap til det å være eier og kunde i et gjensidig selskap. De vurderingene innklagede har gjort vedrørende risikoen for solidaransvar og eventuell fremtidig inndragelse, beror på et innkjøpsfaglig skjønn. Det er ikke noe som tilsier at det utøvde skjønnet er urimelig, usaklig eller vilkårlig.

(32)     Til klagers anførsel om at det foreligger brudd på kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet ved at kommunestyret manglet informasjon om den reviderte rapporten fra rådgiveren, gjør innklagede gjeldende at dette er feil. Rådmannen ble gjort oppmerksom på regnefeilen ved e-post 14. oktober 2008, og rapporten ble overlevert formannskapet i møtet 15. oktober 2008. Rådmannen redegjorde dessuten for innholdet og konklusjonene i rapporten på møtet. Det fremkommer videre av dokumentlisten fra behandlingen i formannskapet og kommunestyret at det forelå to rapporter fra rådgiveren. At regnefeilen ikke er nevnt i rådmannens skriftlige fremstilling for formannskapet skyldes at opplysningene om regnefeilen ikke forelå da rådmannen utarbeidet sin anbefalning, som på grunn av innkallingsfristen skulle være klar senest 7. oktober 2008. Når det gjelder rådmannens bemerkninger 30. oktober 2008, som er kommet til som supplerende opplysninger til kommunestyremøtet 5. november 2008, vises det til at innholdet er formulert på bakgrunn av en oppfordring fra formannskapet om ytterligere opplysninger om tilbudsfrist og AFP-uttak. Formannskapet fant ikke grunn til en nærmere utdypning av regnefeilen.

(33)     Hva gjelder klagers anførsel om at AFP-ordningen for ansatte mellom 62-64 år er vektet for mye, viser innklagede til at konkurransegrunnlagets punkt 5.1.3 angir at både AFP generelt og AFP 62 – 64 er et tildelingskriterium. Utjevningsordningen var et tema blant annet med bakgrunn i konkrete spørsmål fra rådgiveren på presentasjonsmøte selskapet hadde med kommunen. Klager var klar over dette, noe som ble synliggjort da klager presenterte et nytt tilbud, hvor selskapet garanterte for økning i det årlige HMS-tilskuddet som tilsvarte differansen mellom det faktiske uttaket av AFP 62-64, og den utjevnede premien til valgte leverandør. Innklagede anfører på denne bakgrunn at vurderingen av AFP 62 – 64 ikke har fått en uventet vekting.

(34)     Innklagede anfører videre at det er liten tvil om at rådmannen, i egenskap av å være varamedlem i valgte leverandørs generalforsamling, ikke er inhabil etter forvaltningsloven § 6 første ledd. Dersom forvaltningsloven § 6 annet ledd skal komme til anvendelse, må det foreligge ”særegne forhold”. Klager har ikke påvist slike særegne forhold. Når det gjelder spørsmålet om rådmannens deltakelse i behandlingen av saken om offentlig tjenestepensjon er i strid med loven § 5, anføres at kravet til etterprøvbarhet må gjelde selve gjennomføringen av anskaffelsesprosessen og ikke hvem som gjennomfører prosessen. Det foreligger således ikke brudd på kravet til etterprøvbarhet i lovens § 5.

(35)     Innklagede avviser kravet om at det skal foretas ny utlysning av konkurransen, herunder også kravet om positiv, eventuelt negativ kontraktsinteresse.

Klagenemndas vurdering:

(36)     Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste art og verdi lov om offentlige anskaffelser av 16. juni 1999 nr. 96 og forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2002 nr. 402 del I og del III, jf. forskriftens § 2-1 og § 2-2.    

Tildelingsevaluering og kontraktstildeling

(37)     Klager anfører at tildelingen er i strid med prinsippene nedfelt i lovens § 5, herunder kravene om forutberegnelighet, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, samt forskriftens § 22-2, hvor det fremkommer at tildeling av kontrakt skal skje på grunnlag av de oppgitte tildelingskriterier. Klagenemnda finner det hensiktsmessig først å behandle anførselen om at kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 er brutt ved at innklagede ikke har redegjort for hvorfor KLP ble valgt som pensjonsleverandør fra 1. januar 2009, når både Willis og formannskapet innstilte på valg av klager.

(38)     Det følger av kravet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 sammenholdt med forskriftens § 20-16 (4) at oppdragsgiver må gi en begrunnelse for valg av leverandør som gjør det mulig å bedømme om tildelingen er i overensstemmelse med konkurransegrunnlaget.

(39)     I forbindelse med prosessen om anskaffelse av ny tjenestepensjon, leide innklagede ekstern bistand av forsikringsmeglerkontoret Willis. Etter at tilbudene var innkommet, utarbeidet rådgiveren en rapport datert 7. oktober 2008. Av rapporten fremkom at valgte leverandør blant annet hadde fått best score, det vil si seks poeng, på underkriteriet ”forsikringsbart/ikke forsikringsbart”, hvor blant annet AFP 62-64 inngikk i vurderingstemaet. Klager og Storebrand fikk fire poeng hver knyttet til dette underkriteriet. I tilknytning til underkriteriet ”likviditet” hadde valgte leverandør også fått seks poeng, klager 5,5 poeng og Storebrand 5,41 poeng. I begrunnelse fremkommer blant annet at likviditet ”er en funksjon av forholdet mellom de prisene som tilbys. Siden AFP 62 – 64 er viktig for kommunen, har vi tatt dette med i beregningen. Vital scorer mest på de øvrige elementene som følge av at selskapet har tilbudt den laveste prisen.”

(40)     Ved prosentberegningen av tildelingskriteriene sett under ett, fant rådgiveren at valgte leverandør hadde inngitt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. På den bakgrunn anbefalte rådgiveren at innklagede prolongerte sin eksisterende kontrakt med valgte leverandør.

(41)     To dager før formannskapsmøtet 15. oktober 2008, fant imidlertid rådgiveren at de hadde foretatt en feil ved prosentberegningen. Det fremgår av dokumentasjonen at poengene som er gitt 7. oktober 2008 er korrekte, men at rådgiveren, ved prosentberegningen, har lagt til grunn at HMS skulle vektes 45 prosent, i stedet for 90 prosent. Ved bruk av korrekte prosentsatser ved utregningen av poengene, kom Willis til at det var klager som hadde inngitt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Klagenemnda bemerker at når man ser på poengberegningen som var gjort i rapporten 7. oktober 2008, fremkom det at Storebrand fikk 88,51 poeng, valgte leverandør 89,2 poeng og klager 89,81 poeng. Allerede her fremkommer det altså at klager hadde inngitt det økonomiske mest fordelaktige tilbudet.

(42)     Av sakspapirene fra innklagede fremkommer det at rådmannens innstilling til vedtak var å inngå kontrakt med valgte leverandør. Formannskapet traff imidlertid 15. oktober 2008 forslag til vedtak om å velge klager, og viser i sin begrunnelse til at avgjørelsen bygger på en samlet vurdering av tilbudene sett i forhold til fastsatte tildelingskriterier. I forkant av kommunestyremøtet 5. november 2008 utarbeidet rådmannen ytterligere bemerkninger i saken, og fastholdt sin innstilling om å inngå kontrakt med valgte leverandør. Kommunestyret fattet 5. november 2008 enstemmig vedtak om å inngå kontrakt om tjenestepensjon med valgte leverandør. I begrunnelsen heter det at ”2. Kommunestyret si avgjerd byggjer på ei samla vurdering av tilbodet sett i høve til fastsette tildelingskriterium, der KLP samla sett tilbyr den lågaste premie.” Av innklagedes tildelingsbrev uttales det at ”Kommunestyret si grunngjeving for å oppretthalda pensjonsordninga i KLP er formulert i pkt. 2 i kommunestyrevedtaket. Grunnlaget for den evaluering som kommunestyret har gjort, er i tillegg til rådmannen sine utgreiingar,- dei vurderingar som ligg føre i rapportar frå Willis v/Jan Fredriksen.”

(43)     Klagenemnda bemerker at kommunestyret har kompetanse til å foreta en selvstendig tildelingsevaluering, hvor tilbudene kan bli bedømt annerledes enn det for eksempel en ekstern rådgiver eller rådmannen/formannskapet har gjort. Det avgjørende er uansett at tildelingsevalueringen skal foretas på basis av de oppgitte tildelingskriteriene, og at kontrakt skal tildeles det selskapet som har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet etter innpasning av konkurransegrunnlagets vektingstall, jfr forskriftens § 22-2 (2):

Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice og teknisk bistand, og tid for levering eller ferdigstillelse. Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene. Vektingen kan angis innenfor et område med et passende maksimalt utslag.

- som kan sammenholdes med begrunnelseskravet etter

forskriftens § 20-16

 
Oppdragsgivers begrunnelsesplikt

(1) Oppdragsgivers begrunnelse om kontraktstildeling og valg av leverandør til rammeavtale i henhold til § 22-3 første ledd skal inneholde tilstrekkelig informasjon om det valgte tilbudet til at leverandøren kan vurdere om oppdragsgivers valg har vært saklig og forsvarlig, i samsvar med angitte tildelingskriterier.

[---]

(4) [---] Dersom kontrakt er tildelt, skal det opplyses om navnet på den som fikk kontrakten eller rammeavtalen sammen med det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler[---]

(44)     Klagenemnda har i tidligere saker vurdert spørsmålet om hvilke krav som stilles til skriftlig begrunnelse av en tildeling foretatt av et kommunestyre, se blant annet klagenemndas avgjørelser i sakene 2006/159 og 2006/77. Anskaffelsen som omhandles i sak 2006/77 ble brakt videre til domstolene, og Borgarting lagmannsrett avsa dom i saken 2. februar 2009 og fravek her nemndas uttalelse. I tilknytning til spørsmålet om begrunnelse uttaler lagmannsretten blant annet:

”[…]

Etter lagmannsrettens syn må kravet til begrunnelse i stedet knyttes til vurderings- og tildelingskriteriene i anbudsgrunnlaget som lagmannsretten har drøftet ovenfor i punkt 3.2. I dette tilfellet dreide seg om ti prioriterte tildelingskriterier hvor det måtte utøves et skjønn, dette gjaldt ikke minst hvor stor vekt anbudssummen skulle ha. Innenfor det første kriteriet om skisseprosjekt var det seks uprioriterte og sterkt skjønnspregede kriterier.”

(45)     Klagenemnda er enig med lagmannsretten i at kravet til begrunnelse må knyttes til vurderings- og tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget. Når kommunestyret velger å fravike formannskapets innstilling, som det er adgang til, gjelder således samme krav til begrunnelse. Velger kommunestyret i en slik situasjon å avslutte saken uten ny administrativ formalisering, må regelverkets krav etterleves, slik at eventuelle klagere har tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre om beslutningen skal påklages, jf. forskriftens § 20-6 (4). Dette gjelder hva enten beslutningen refererer til en saksinnstilling fra rådmannen eller til de folkevalgtes votering over tildelingen.  Krav til etterprøvbarhet er særlig viktig når spørsmålet gjelder tildeling til en eksisterende leverandør for tjenesten.

(46)     Klagenemnda viser til at kommunestyret i foreliggende sak verken har endret poenggivningen på tildelingskriteriene, eller vist til at det har foretatt en annen vurdering enn den Willis la til grunn i sin korrigerte vurdering. Kommunestyret begrunner valget av tjenestepensjonsleverandør særlig med at valgte leverandør har den laveste premien. Klagenemnda viser i denne sammenheng til at konkurransegrunnlaget stiller opp tre hovedtildelingskriterier som skal danne grunnlaget for innklagede til å komme frem til det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Klagenemnda kan ikke se at innklagedes tildelingsbeslutning og begrunnelse for denne, med henvisning til en samlet vurdering om at KLP samlet sett hadde den laveste premien, er i overensstemmelse med regelverkets krav til etterprøvbarhet så lenge det ikke kan utledes hvordan en slik vurdering slår ut i forhold til de øvrige tildelingskriterier. Det foreligger da etter nemndas syn brudd på kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 sammenholdt med forskriftens § 20-16 (4).

Klagers øvrige anførsler

(47)     Ut fra det resultat klagenemnda er kommet til ovenfor, finner nemnda ikke grunn til å behandle klagers øvrige anførsler. Klagenemnda har ikke myndighet til å beslutte at konkurransen skal utlyses på nytt.

Erstatning

(48)     Klagenemnda finner ikke grunn til å uttale seg om erstatningsspørsmålet, jf. klagenemndsforskriftens § 12 (2) femte punktum.

Konklusjon:

Meland kommune har brutt kravet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 ved å ikke gi en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor kontrakt tildeles en leverandør som etter det dokumenterte ikke hadde det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.

Klagenemnda har ikke funnet grunn til å behandle klagers øvrige anførsler.

For klagenemnda,

14. september 2009

Andreas Wahl