Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for anskaffelse av kommunal tjenestepensjon. I konkurransegrunnlaget var blant annet HMS oppført som tildelingskriterium. Klagenemnda fant at anvendelse av HMS som tildelingskriterium ved kjøp av offentlig tjenestepensjon ikke hadde tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand slik det var fremsatt i konkurransegrunnlaget. Kriteriet var således i strid med forskriftens § 22-2 (2).

Klagenemndas avgjørelse 31. august 2009 i sak 2009/19

Klager:           Kommunal Landspensjonskasse gjensidig forsikringsselskap

Innklaget:      Kongsvinger kommune v/ordføreren

Klagenemndas medlemmer: Per Christiansen, Andreas Wahl, Jakob Wahl

Saken gjelder: HMS som tildelingskriterium ved anskaffelse av kommunal tjenestepensjonsordning, begrunnelse.

Bakgrunn:

(1)         Kongsvinger kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 29. juni 2008 konkurranse med forhandling vedrørende levering av kommunal tjenestepensjon til kommunen. Fristen for å inngi tilbud var 22. august 2008. Kommunen benyttet forsikringsmeglerkonsernet Willis AS som rådgiver ved anskaffelsen.

(2)         I konkurransegrunnlagets punkt 3, kalt ”Kravspesifikasjon”, er anskaffelsen beskrevet på følgende måte:

”Det etterspørres tilbud av kommunal tjenestepensjonsordning i henhold til Hovedtariffavtalen for KS´ tariffområde (HTA), inkludert Vedtekter for avtalefestet pensjon (AFP) og Vedtekter for Tjenestepensjonsordning (TPO).”

(3)         Av konkurransegrunnlagets punkt 5, kalt ”Tildelingskriterier”, fremgår det at tildelingen skal skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 22-2. Ved vurderingen skal følgende kriterier legges til grunn:

(4)         Fra konkurransegrunnlagets punkt 5.4.1, kalt ”HMS og lån til ansatte”, hitsettes følgende:

”Om HMS og lån til ansatte: Tilbyder skal beskrive hva som tilbys vedrørende aktiv seniorpolitikk, HMS-relaterte tjenester og lån til ansatte.

(5)         Innen tilbudsfristen mottok innklagede fire tilbud, deriblant fra KLP (klager) og Storebrand (valgte leverandør). Den ene tilbyderen ble avvist, ettersom det ble tilbudt en annen tjeneste enn den innklagede etterspurte i konkurransegrunnlaget. Fra klagers tilbud fremkom blant annet:

”KLP er en pådriver og erfaringsformidler innen forebyggende arbeidsmiljøtiltak. Som markedsleder på offentlig tjenestepensjon har vi opparbeidet et unikt erfaringsgrunnlag innen HMS som vi ønsker å dele med våre kunder. Som eksempel kan vi nevne at vi har hatt lederutviklingsprogrammer, sykefravær-/nærværprosjekter, ”myndiggjorte medarbeidere” med mer.

KLP har med stor interesse fulgt Kongsvinger kommunes arbeid med å få flere sykemeldte tilbake til jobb gjennom prosjektet fra fravær til nærvær. Evalueringen viser at dette er et godt prosjekt som bidrar til å få et betydelig antall av deltagerne tilbake i jobb.”

(6)         Innklagedes rådgiver sendte 30. august 2008 e-post til tilbyderne, hvor de blant annet ble bedt om å inngi sine best mulige tilbud på området for HMS-arbeid. Klager svarte innen fristen 3. september 2008. Av klagers e-post fremkommer blant annet at:

”I tilbudet har vi skissert en ramme på (…)[1]. som stilles til kommunens disposisjon i løpet av en 3-års periode. Denne rammen er et minstenivå i rene midler, da vår policy er at gode prosjekter kan få ytterligere støtte. I tillegg vil faglige ressurser fra vårt HMS-team kunne benyttes i ulike faser av arbeidet, uten kostnader for kommunen.

Det forutsettes at KLP involveres i en diskusjon før prosjekter og utviklingstiltak iverksettes. […]”

(7)         Innklagedes rådgiver sendte deretter 22. september 2008 en e-post til tilbyderne, hvor det blant annet fremkommer:

”[…]

Kommunen har utfordringer blant annet på sykefravær/uføresiden. Derfor ønsker kommunen å gi tilbyderne en ekstra anledning til å vurdere om det best mulige tilbud er gitt på HMS siden.

Kommunen ønsker å ta i bruk en 5 års horisont når det gjelder dette arbeidet og ønsker tilbakemelding på hva selskapene kan tilby i ”frie” Hms- midler hvert år og verdien av tilbudte tjenester i tillegg til dette. En mulighet kommunen vil se på, er å bruke frie midler til frikjøp/ansettelse av person som kan ha dette som hovedfokus.”

(8)         Klager svarte ved e-post 23. september 2008, hvor det blant annet fremkom at:

”Kongsvinger kommune er med våre øyne en kommune med store utfordringer knyttet til demografi og uførepensjonering. Et felles fokus på dette området er av interesse for både kommunen og fellesskapet i KLP. Vi er derfor innstilt på å utvide vårt engasjement til å gå over en 5-års periode for å kunne oppnå kontinuitet og best mulig resultater.

[…]”

(9)         Ved evalueringen av tilbudene utarbeidet innklagede følgende tabell:

(10)     Formannskapet vedtok 28. oktober 2008 å innstille på å tildele kontrakt om levering av offentlig tjenestepensjon til Storebrand.

(11)     Klager reiste innsigelser mot formannskapets vedtak i e-post 3. november 2008. Av e-posten fremkommer blant annet at:

”Til kommunens foreløpige orientering, kan vi opplyse at vi gjør vurderinger knyttet til om det er i strid med reglene om offentlige anskaffelser å legge vekt på HMS-bistand ved vurderingen av hvilket tilbud på tjenestepensjonsordning som er økonomisk mest fordelaktig.

Dette med basis i følgende:

-             Ifølge konkurransegrunnlagets kravspesifikasjon er det kommunal tjenestepensjonsordning som etterspørres. HMS-midler/HMS-bistand er ikke egnet til å utpeke hvilken tilbyder som har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet på kommunal tjenestepensjonsordning, men bare hvem som har det beste HMS-tilbudet.

-             Det er ikke dokumentert noen sammenheng mellom HMS-bistand/HMS-midler og økonomien i en tjenestepensjonsordning. Tvert imot vil de fleste elementene som inngår i HMS-bistanden være helt uten betydning for økonomien i ordningen.

-             Omfanget av HMS-bistanden og størrelsen på HMS-midlene i forhold til administrasjonskostnader viser med tydelighet at HMS er en selvstendig kontraktsytelse ved siden av tjenestepensjonsordningen, som ikke står i naturlig sammenheng med det behov tjenestepensjonsordningen skal dekke.

-             Kriteriet HMS-relaterte tjenester i konkurransegrunnlaget er for lite spesifisert til at det kan brukes som tildelingskriterium. Det fremgår ikke hva slags HMS-bistand Ski kommune [må være feilskrift for Kongsvinger kommune – klagenemndas kommentar] etterspør og vil vektlegge ved vurderingen av tilbudene.”

(12)     Parallelt med innklagedes anbudsprosess, var spørsmålet om anvendelse av HMS som tildelingskriterium, tema mellom tariffpartene i kommunal sektor. Partene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden har opprettet et felles organ, Pensjonskontoret, for ivaretakelse av interesser i pensjonsspørsmål. Pensjonskontoret sendte 31. oktober 2008 brev til leverandørene av offentlig tjenestepensjon og til kommunenes rådgivere, herunder innklagedes rådgiver, om spørsmålet om bruk av HMS som tildelingskriterium i anskaffelsesprosesser. Av brevet fremkommer blant annet fremkom følgende:

”HMS I TILBUDSGIVNING FOR 2008

Pensjonskontoret rettet 29.09.2008 formell henvendelse til de pensjonsrådgivere som deltok i anbudsprosessene for 2008. Tema for henvendelsen var de opplysninger som var kommet frem blant annet fra leverandørmøtene om høyt fokus på helse, miljø og sikkerhet (HMS) i årets anbudsprosesser.

En av problemstillingene var å undersøke om tilbyders støtte til ulike prosjekter i forbindelse med kommunenes arbeid med HMS reelt sett er en premierabatt og således i strid med premieutjevningsprinsippet i HTA pkt. 2.18, jf. TPO-vedtektene § 13-2.

Saken var oppe til behandling i Pensjonskontorets styre den 16.10.2008. Pensjonskontorets styre fattet her følgende vedtak (sak 44/08):

”Pensjonskontoret ser det som positivt at det arbeides med HMS-arbeid og dette kan være med å dempe kostnadene i pensjonsordningen på sikt. Ved bruk av felles midler er det avgjørende at det utformes slik at alle deltakere kan ha nytte av det. Pensjonskontoret oppfatter at støtte til ulike prosjekter i forbindelse med kommunenes HMS-arbeid, slik det er lagt opp til i årets anbudsrunde reelt sett kan være en premierabatt, og således i strid med premieutjevningsprinsippet i HTA pkt. 2.1.8, jf. TPO-vedtektene § 13-2. Bruk av 3 (5)-års økonomiske rammer i tilbudene kan synes å ha en konkurransehemmende virkning.”

[…]”

(13)     Kommunestyret fattet 6. november 2008 følgende vedtak

”VEDTAK

1.      Kommunestyret slutter seg til rådmannens vurdering av innkomne anbud med unntak for HMS-punktet. På dette området legger kommunestyret en samlet og skjønnsmessig vurdering til grunn basert på tilbud om frie midler, bundne midler og annen bistand. Kommunestyret vurderer Storebrands HMS-tilbud som best ved at selskapet har tilbudt mest frie midler, har gitt mulighet for å søke HMS-prosjektene som settes i gang. KLP og Vital vurderes noenlunde likt. Vital har tilbudt minst i frie midler, men mest i tjenesteuttak, KLP mer i frie midler og også noe prosjektdeltagelse. Samlet score: Storebrand 6, Vital 4,5 og KLP 4.

2.      Ut fra dette velges Storebrand som kommunens tjenestepensjonsleverandør fra 01.01.09.

3.      Kommunestyret ber rådmannen i samarbeid med organisasjonene og pensjonsleverandøren komme tilbake til kommunestyret med et program for hvordan HMS-midlene skal brukes for å gi ønsket resultat.

4.      Egenkapitalinnskudd som frigjøres fra KLP på ca (…) kroner settes på eget kapitalfond.”

(14)     Innklagede sendte 7. november 2008 tildelingsmeddelelse til tilbyderne, hvor det blant annet ble uttalt:

”Tilbyderne har i 2 omganger blitt gitt anledning til å revidere sine tilbud. Det følgende baserer seg i hovedsak på den rapport vår konsulent Jan Fredriksen i Willis AS har utarbeidet.

[…]

Annet (HMS og lån til ansatte)

Samtlige tilbydere har gode og sammenlignbare tilbud om lån til ansatte.

Samtlige tilbydere har gode HMS konsepter som tilbys kommunen. Konseptene vurderes som like gode. I tillegg har selskapene tilbudt økonomisk tilskudd i kombinasjon med uttak av tjenester og frie disponible midler. Alle tilbyderne har for øvrig stilt som krav at tilbudte HMS-midler og tjenester benyttes på en slik måte at det kommer selskapenes fellesskap til gode.

Kommunen har gått en ekstrarunde med selskapene for å få sammenlignbare tilbud på HMS-siden. Storebrand og KLP tilbyr disse rammene som ”frie midler”, mens Vital en kombinasjon av frie midler og uttak av tjenester fra selskapet. På dette området legges en samlet skjønnsmessig vurdering til grunn basert på tilbud om frie midler, bundne midler og annen bistand. Kommunestyret vurderer Storebrands HMS-tilbud som best ved at selskapet har tilbudt mest frie midler, har gitt mulighet for å søke HMS-prosjektene som settes i gang. KLP og Vital vurderes noenlunde likt. Vital har tilbudt minst i frie midler, men mest i tjenesteuttak, KLP mer i frie midler og også noe prosjektdeltagelse. Samlet score: Storebrand 6, Vital 4,5 og KLP 4.

(15)     Fristen for å klage ble satt til 18. november 2008.

(16)     Klager ba i brev 12. november 2008 om en nærmere begrunnelse for det valgte tilbuds egenskaper og relative fordeler vedrørende tildelingskriteriet HMS. Fra brevet fremkommer blant annet:

”I brevet 7. november opplyses det om at kommunen har ”lagt en samlet skjønnsmessig vurdering til grunn basert på tilbud om frie midler, bundne midler og annen bistand.” Det fremgår imidlertid ikke på hvilke punkter og i hvilke grad Storbrands HMS-tilbud er bedre enn KLPs og Vitals ut over at Storebrand har tilbudt mest av såkalte frie midler. Det fremgår heller ikke hvordan de ulike elementene i leverandørenes HMS-tilbud er vurdert opp mot hovedkriteriet, nemlig hva som er den økonomisk mest fordelaktige tjenestepensjonsordningen. På bakgrunn av ovennevnte ber vi om en nærmere begrunnelse for følgende forhold:

- Hva som er den relative forskjellen mellom tilbyderne når det gjelder rammene for ”frie midler”.

- Hva som er den relative forskjellen mellom Storebrands og KLPs tilbud når det gjelder muligheten til å søke om ”prosjektbistand”. Vi viser her særlig til opplysningen om at kommunen har vektlagt muligheten til å søke Storebrand om HMS-prosjektene som settes i gang.

- Hvordan ”frie midler” er vurdert opp mot ”prosjektbistand”.

- Hva det er i Storebrands HMS-tilbud som gjør dette bedre enn KLPs tilbud når det gjelder å ivareta økonomien i pensjonsordningen.”

(17)     Innklagede svarte ved brev 14. november 2008, hvor det blant annet uttales:

”I kommunestyrevedtaket er det nettopp vist til ”..det valgte tilbuds egenskaper og relative fordeler..” ved dette, som De for øvrig har utelatt i Deres brev:

”Kommunestyret vurderer Storebrands HMS-tilbud som best ved at selskapet har tilbudt mest frie midler, har gitt mulighet for å søke HMS- prosjektene som settes i gang. KLP og Vital vurderes noenlunde likt. Vital har tilbudt minst i frie midler, men mest i tjenesteuttak, KLP mer i frie midler og også noe prosjektdeltagelse. Samlet score: Storebrand 6, Vital 4,5 og KLP 4.”

Svar på KLPs spørsmål:

• Storebrand har gitt mer i HMS-tilskudd enn KLP

• Det er ingen vesentlig forskjell når det gjelder prosjektbistand ut over det som er angitt i kommunestyresaken.

• Frie midler er ikke vurdert opp mot prosjektbistand. Det er en samlet vurdering som er lagt til grunn.

• Til siste spørsmål viser vi til saksfremstillingen til kommunestyrebehandlingen. Vi er ellers usikre på hvilke tildelingskriterier KLP her sikter til. HMS-kriteriet og vurderingen av det er kommentert ovenfor.”

(18)     Kontrakt ble inngått mellom innklagede og valgte leverandør 26. november 2008.

(19)     Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved KLP´s brev 2. februar 2009.

Anførsler:

Klagers anførsler:

(20)     Forskriften skiller klart mellom hva som skal anskaffes og kriteriene for tildeling av kontrakt. I konkurransegrunnlaget er det også gjort et slikt klart skille ved at kravspesifikasjonen fremgår av punkt 3 og tildelingskriteriene av punkt 5. Å blande sammen kravspesifikasjon/kontraktsytelse med tildelingskriteriene, slik innklagede argumenterer for, er etter klagers syn i strid med regelverket. Dersom denne forståelsen blir lagt til grunn, innebærer det at også tildelingskriteriet ”lån til ansatte” er en del av kontraktsgjenstanden, jf. konkurransegrunnlagets punkt 5, herunder også underpunkt 5.4.1. I likhet med tilskudd som ytes til innklagedes HMS-arbeid, vil heller ikke slike gunstige låneforpliktelser ha noen tilknytning til hovedytelsen, tjenestepensjonsytelsen, ved at den ikke sier noe om kvalitative eller kvantitative fordeler ved den aktuelle leverandørens tjenestepensjonsløsning.

(21)     Dersom innklagede mente at HMS skulle være en tilleggstjeneste, skulle det i konkurransegrunnlaget vært fastsatt tildelingskriterier for HMS-tilbud. Når dette ikke er gjort, er det opp til kommunens frie skjønn å vurdere tilbydernes HMS-tilbud, noe som er i strid med rettspraksis fra EF-domstolen. Dersom innklagede mener at HMS skulle være en del av kontraktsgjenstanden, er det dessuten i strid med det alminnelige klarhetskravet å oppstille denne delen av kravspesifikasjonen under dekke av at det er tildelingskriterium, jf. Dragsten/Lindalen, Offentlig anskaffelser, bind I, side 177flg. Klager viser dessuten til klagenemndas sak 2006/67.

(22)     Klager anfører at HMS, slik det er beskrevet i konkurransegrunnlagets punkt 5.4.1, ikke har tilknytning til kontraktsgjenstanden, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 22-2 (2). Vilkåret om at tildelingskriteriene må ha tilknytning til kontraktsgjenstanden innebærer blant annet at kriteriene må ha betydning for tilbudets økonomiske verdi for oppdragsgiver, jf. klagenemndas avgjørelse 2008/119. I vilkåret ligger det også et krav om at kriteriene må knytte seg til den aktuelle kontrakten, jf. Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser punkt 15.1.1. I tillegg må tildelingskriteriene være egnet til å identifisere egenskaper ved den etterspurte ytelsen, det vil si påvise kvalitative eller kvantitative fortrinn ved kontraktsgjenstanden eller anvendelsen av denne, jf. klagenemndas avgjørelse 2003/320. At tildelingskriteriene må knytte seg til egenskaper ved kontraktsgjenstanden fremgår også indirekte av den veiledende opplistingen i forskriftens § 22-2 (2) annet punktum. Hovedspørsmålet i saken er ikke om det er anledning til eller saklig å kombinere anskaffelse av tjenestepensjonsordning med HMS-tilskudd, men om oppdragsgiver kan bruke slike tilleggsytelser til å utpeke det beste tilbudet på hovedytelsen, tjenestepensjonsordningen.

(23)     HMS-tjenester inngår ikke som en obligatorisk del av tjenestepensjonsordning, verken etter hovedtariffavtalen eller etter lovverket om tjenestepensjon. Det er således ingen nødvendig sammenheng mellom det å levere tjenestepensjonsordning og det å utføre HMS-arbeid. Når innklagede i konkurransegrunnlaget har etterspurt HMS-tjenester, er dette for å oppfylle andre forpliktelser enn å tilby tjenestepensjon til sine ansatte. HMS-tjenester er selvstendige tjenester på samme måte som tjenestepensjonsordninger.

(24)     Hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet på tjenestepensjon avhenger av hvem som oppfyller de krav som etter tariffavtaler og lovgivning gjelder for kommunal tjenestepensjonsordning, på best og billigst måte. Dette avspeiles i de to andre tildelingskriteriene ”Forsikringsteknikk” og ”Kapitalforvaltning”. Tildelingskriteriet ”Annet”, med underkriteriene ”HMS og lån til ansatte” skiller seg fra de øvrige kriteriene ved at det verken er tale om direkte kostnader ved å ha tjenestepensjonsordning, eller kriterier som sier noe om kvaliteten på de ulike leverandørenes tjenestepensjonsløsning.

(25)     Klager viser videre til at Konkurransegrunnlaget ikke etterspør HMS-tjenester som kan bidra til å få pensjonskostnadene ned. Når det gjelder tiltak for å løse ”utfordringer på […] uføresiden”, vil dette over tid kunne påvirke kostnadene ved å ha en tjenestepensjonsordning. Valgte leverandørs tjenestepensjonsløsning skiller seg imidlertid ikke ut i forhold til å få ned kostnadene forbundet med uførhet, men at valgte leverandør yter et høyere tilskudd til innklagedes arbeid med å begrense disse kostnadene. Realiteten er at valgte leverandør utpekes ved at innklagede spør tilbyderne hvem som vil strekke seg lengst i å finansiere kommunens arbeid med helse, miljø og sikkerhet. Det å yte et uspesifisert kontanttilskudd på flere millioner kroner til HMS-arbeid, kan umulig uttrykke noen egenskaper ved en kommunal tjenestepensjonsordning.

(26)     Pensjonskontoret uttaler i sitt brev 31. oktober 2008 at HMS-arbeid vil kunne være med på å dempe kostnadene i pensjonsordningen på sikt. Bakgrunnen for at tjenestepensjonsleverandører også bidrar med HMS-tjenester til kommuner, er at leverandørene har fått et godt statistisk materiale om kommunens ansatte når det gjelder uførhetsgrad, tidligpensjon osv. Dette statistiske materialet kan kommunene på ulike måter ha nytte av i sitt HMS-arbeid.

(27)     Premieutjevningsprinsippet, slik det er fastsatt i hovedtariffavtalen punkt 2.1.8 og i vedtektene for tjenestepensjonsordning § 13-2, innebærer at premien for de enkelte kommuner som inngår i en fellesordning, må være lik. Dette gjelder alle elementene som inngår i premien. Leverandørene av kommunal tjenestepensjon kan således ikke tilby en kommune som inngår i et premieutjevningsfellesskap, lavere premie enn andre kommuner som tilhører samme premieutjevningsfellesskap. De ulike elementene som inngår i den årlige premien kan derfor heller ikke være gjenstand for forhandling under en anbudsprosess. Utjevningen foregår slik at premien fastsettes i prosent for alle kunder innenfor premieutjevningsfellesskapet. Som følge av dette er det vanligvis små forskjeller mellom selskapene når det gjelder størrelsen på premiene. Dersom innklagede får et tilskudd til HMS-arbeidet på flere millioner kroner, betyr det at kommunen reelt sett betaler mindre for tjenestepensjonsordningen enn andre kommuner som inngår i valgte leverandørs premieutjevningsfellesskap. Det er dette som er bakgrunnen for at Pensjonskontoret i sitt vedtak har lagt til grunn at støtten til kommunenes HMS-arbeid reelt sett kan være en premierabatt, og dermed i strid med tariffavtalen.

(28)     Klager gjør videre gjeldende at HMS-tilskuddet må anses som en ren pengeoverføring til finansiering av innklagedes eget HMS-arbeid, og ikke er noe innklagede betaler særskilt for. Innklagede betaler nøyaktig det samme for tjenestepensjonsordningen som andre kommuner som inngår i valgte leverandørs premieutjevningsfellesskap, og betaler ikke ekstra for å få levert HMS-tjenester/HMS-tilskuddet. Det er da vanskelig å se at det foreligger gjensidig bebyrdende ytelser når det gjelder HMS-delen av tilbudet, jf. Klagenemndas sak 2006/67. Dersom klagenemnda mot formodning legger til grunn at det ikke dreier seg om en ren pengeoverføring, men om kjøp av en tjeneste, vil det uansett foreligge et brudd på kravet til forutberegnelighet, ved at det ikke er opplyst noe om hvilket volum HMS-tjenestene skal ha. Det vises til klagenemndas sak 2009/23. I foreliggende sak er det ikke tvilsomt at tilbyderne har lagt til grunn forskjellige volumer på HMS-tilskuddet/HMS-tjenestene i tilbudsutarbeidelsen.

(29)     Klager gjør videre gjeldende at ettersom HMS reelt sett utgjør en selvstendig kontraktsytelse, er det i strid med kravet til forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 å benytte dette som tildelingskriterium. HMS uttrykker ikke noen egenskaper ved en tjenestepensjonsordning, og dersom innklagedes mening var å anskaffe HMS-tjenester med det omfang det her er tale om, burde dette kommet til uttrykk i konkurransegrunnlagets punkt 3 om kravspesifikasjon. Det vises til EF-domstolens dom i Concordia-saken C-513/99.

(30)     Klager anfører dessuten at tildelingskriteriet HMS er uklart. Det vises til at det i klagenemndas praksis er lagt til grunn at tildelingskriterier må være utformet slik at alle rimelig aktsomme leverandører vil forstå kriteriene på samme måte, jf. klagenemndas avgjørelse 2006/65. Borgarting lagmannsrett har i dom 28. april 2007 lagt til grunn at kriteriet vil være tilstrekkelig presist og forutberegnelig ”så lenge det er mulig å utlede det konkrete innholdet i et kriterium av en alminnelig og naturlig forståelse av ordlyden”, jf. også Høyesteretts dom i ankesaken HR-2008-02134-A. I konkurransegrunnlaget punkt 5.4.1 bes tilbyderne om å oppgi om det ”Tilbys HMS-relaterte tjenester” og om det ”Tilbys bistand for mer aktiv seniorpolitikk”. Konkurransegrunnlaget sier ikke noe om hva slags HMS-tjenester som etterspørres, hva slags behov tjenestene skal dekke, eller hvilket omfang innklagede ønsker at HMS-bistanden skal ha. Det vil således være opp til oppdragsgivers frie skjønn å bestemme hva slags HMS-bistand som vektlegges ved evalueringen av tilbudene. Etter klagers syn er det ikke tvilsomt at utformingen av tildelingskriteriet HMS er uklart og upresist, og i strid med kravene til forutberegnelighet i lovens § 5.

(31)     Klager anfører dessuten at innklagedes svar på klagers anmodning om en nærmere begrunnelse, ikke oppfyller kravene etter forskriftens § 22-3 (1), jf. § 20-16 (4). Dette gjelder selv om begrunnelsen innklagede ga i brev 14. november 2008 ses i sammenheng med begrunnelsen som ble gitt i tildelingsmeddelelsen. Det må stilles høye krav til begrunnelse, og kravet til begrunnelse skjerpes som følge av at vurderingen av leverandørenes HMS-tilbud var avgjørende for utfallet av konkurransen. Det vises til klagenemndas avgjørelser i sakene 2008/68, 2005/8 og 2008/208. Klager ber videre om at innklagede opplyser om det nærmere innholdet i valgte leverandørs HMS-tilbud, herunder om størrelsen på tilskuddet, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 11, jf. tvisteloven § 21-5, jf. § 21-4.

(32)     Klager bemerker avslutningsvis at konkurransen ville fått et annet utfall dersom HMS ikke var benyttet som et tildelingskriterium. Dersom klagenemnda kommer til at bruken av HMS som tildelingskriterium var i strid med regelverket, er det klar praksis for at tildelingskriteriet ikke kan benyttes ved tildelingen, jf. Dragsten/Lindalen, Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave, bind II, side 1720/1721. Basert på de lovlige kriteriene som er oppstilt i konkurransegrunnlaget, ville klager vunnet anbudskonkurransen.

Innklagedes anførsler:

(33)     Til klagers anførsel om hvorvidt HMS kan benyttes som tildelingskriterium ved offentlige anskaffelser av tjenestepensjon, bemerkes innledningsvis at kommunen, ved anskaffelsen, er bundet av Hovedtariffavtalen for KS´ tariffområde (HTA), Vedtekter for avtalefestet pensjon (AFP) og Vedtekter for Tjenestepensjonsordning (TPO). Dette danner en skranke for kommunens anskaffelse. Klagenemnda for offentlige anskaffelser har imidlertid ikke kompetanse til å ta stilling til om en kommune bryter Hovedtariffavtalen, herunder avtalens punkt 2.1.8. Klagenemnda kan ta stilling til om HMS kan anvendes som tildelingskriterium ved denne konkurransen, uavhengig av om dette anses tariffstridig eller ikke.

(34)     Etter forskriftens § 22-2 (1) følger at oppdragsgiver, ved tildeling av kontrakt på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal benytte kriterier som har tilknytning til kontraktens gjenstand. Kontraktsgjenstanden er ytelsen som anskaffes, jf. ”Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave” av Dragsten/Lindalen punkt 7.3.1. I foreliggende sak er hovedytelsen en tjenestepensjonsordning. Det er imidlertid ikke i strid med regelverket å kombinere en hovedytelse med andre tilleggsytelser i samme konkurranse. Hva som skal anskaffes i denne konkurransen er nærmere definert i konkurransegrunnlagets punkt 5. Selv om dette kapitlet er betegnet ”Tildelingskriterier”, er dette i realiteten en kombinert oversikt over kravspesifikasjon og tildelingskriterier. I dette kapitlet fremgår det klart at også HMS-tjenester etterspørres, jf. konkurransegrunnlagets punkt 5.4.1. HMS- tjenester er således gjort til en del av kontraktens gjenstand.

(35)     Det er videre saklig å kombinere HMS-tjenester og pensjonsordning. HMS-satsing i kommunene bidrar til færre uføre og syke. Dette reduserer kommunenes pensjonsutgifter. Pensjonspremien kommunen betaler fastsettes til en prosent av kommunens pensjonsgrunnlag (samlet pensjonsgivende lønn). Satsen er et resultat av gjennomsnittsberegning av premie i utjevningsfellesskapet, og er lik for alle kunder som tilhører fellesskapet (premieutjevningsprinsippet). Lavere pensjonsutgifter hos en kunde blir utjevnet på hele utjevningsfellesskapet, og fører til lavere gjennomsnittlig premie.  Pensjonspremien kommunen betaler, fastsettes til en prosentsats av gjennomsnittet av alle kommunenes pensjonsutgifter (premieutjevningsprinsippet). Lavere pensjonsutgifter fører til lavere pensjonspremie. Premieutjevningsprinsippet sikrer således at utjevningsfellesskapet får ta del i en enkelt kommunes reduserte pensjonsutgift. Dette bekrefter at HMS har betydning for utjevningsfellesskapet. Klager har i sin årsrapport for 2008 gitt uttrykk for samme syn på hvordan HMS er egnet til å påvirke utjevningsfellesskapet. I rapporten uttales blant annet:

”I 2008 samarbeidet KLP med 120 kunder om å utvikle et helsefremmende og inkluderende arbeidsmiljø. Målet er arbeidsforhold som bidrar til å redusere sykefravær, uførhet og tidligpensjonering. En felles innsats på dette området sikrer et trygt og lønnsomt pensjonsfellesskap.”

(36)     I tillegg vises det til at Pensjonskontoret anbefaler HMS som tildelingskriterium i sin ”Pensjonsveileder”, punkt 9, side 75.

(37)     Til klagers anførsel om at elementene i deres HMS-tjenester åpenbart ikke har noen betydning for kostnadene eller kvaliteten på tjenestepensjonsordningen, bemerkes at det nettopp er dette innklagede skal ta stilling til. Det er innklagede som skal vurdere hvorvidt HMS-tjenesten fra klager er egnet til å dekke innklagedes uttalte behov, herunder hvilken økonomisk betydning den har.

(38)     Selv om HMS-tilskuddet er gitt som frie midler, innebærer det ikke en ren pengeoverføring fra valgte leverandør til innklagede. Selv om innklagede har en viss frihet til å fastlegge hvordan pengene skal brukes, mister ikke ytelsen karakter av å være tjeneste. Det er en klar forutsetning at midlene skal benyttes til prosjekter som skal gjennomføres, og resultatene skal presenteres slik at de kommer hele premiefellesskapet til gode. Innholdet i HMS-tiltakene vil være avhengig av tilbudene, slik også Pensjonskontorets mal legger opp til. Hvilke HMS-tiltak som skal iverksettes er nå konkretisert i et offentlig dokument kalt HMS-plattform 2009-2013. Dokumentet viser tydelig at det ikke er rene pengeoverføringer, men tilskudd til konkrete tiltak og levering av tjenester. Ettersom valgte leverandør har knyttet betingelser til HMS-midlene, er ikke klagenemndas sak 2006/67 sammenlignbar med foreliggende sak.

(39)     Det å kombinere anskaffelsen av tjenestepensjon med HMS-tjenester er heller ikke usaklig eller i strid med de grunnleggende krav i lovens § 5.

(40)     Innklagede anfører at det på denne bakgrunn er klart at tildelingskriteriet HMS har tilknytning til kontraktens gjenstand, slik at det er et lovlig tildelingskriterium, jf. forskriftens § 22-2 (2).

(41)     Innklagede anfører videre at det er forutberegnelig å trekke inn HMS-tjenester i en konkurranse om tjenestepensjon. Dette er gjort i en rekke tilsvarende konkurranser, noe klager var vel kjent med. Ettersom HMS-tjenester er omtalt i punkt 5 i konkurransegrunnlaget, og tilbyderne har forstått at denne tjenesten er omfattet, må konkurransegrunnlaget anses for å være tilstrekkelig klart til å ivareta hensynet til forutberegnelighet. Det er heller ikke lovstridig å spesifisere kravspesifikasjonen i tildelingskriteriene. Tildelingskriteriene er innklagedes uttrykk for hvilke kriterier den vil vektlegge ved tildelingen av kontrakt. Ved presiseringen av tildelingskriteriene vil innklagede samtidig gi uttrykk for kravene den stiller til anskaffelsen. På denne bakgrunn vil det alltid være en flytende grense mellom tildelingskriteriene og kravspesifikasjon. I så måte er klagers sammenligning med situasjonen i Concordia-saken (C-513/99) ikke relevant i vår sak.

(42)     Innklagede anfører videre at ved vurderingen av om kriteriet er tilstrekkelig klart, må det ses hen til hvordan leverandørene i det aktuelle markedet forstår konkurransegrunnlaget. Dersom det er en ensartet oppfatning i markedet vedrørende hva som menes med HMS, vil det være tilstrekkelig å vise til dette, uten å angi noe nærmere i detalj. HMS-kriteriet er angitt i konkurransegrunnlaget, og det er i tabell 51 angitt hvilke elementer HMS består av. Forhandlingene har vist at tilbyderne har hatt den samme forståelsen av HMS-kriterier, men at de priset det forskjellig. Tilbyderne er dessuten godt kjent med anskaffelser av tjenestepensjonsordninger, hvor HMS-tjenester erfaringsmessig er en del av konkurransen, noe som generelt tilsier at de vil forstå kriteriet på samme måte. Kravet til forutberegnelighet er således oppfylt, jf. lovens § 5.

(43)     Det anføres at innklagede har oppfylt kravene til nærmere begrunnelse i forskriftens § 22-3 (1), jf. § 20-16 (4). Etter § 20-16 (4) skal begrunnelsen angi ”det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler”. Allerede i kommunestyrets vedtak, ble det angitt hvilke egenskapet og relative fordeler valgte leverandørs tilbud hadde, i forhold til de øvrige tilbydernes tilbud. I tillegg svarte innklagede på klagers spørsmål ved brev 14. november 2008.

(44)     Det opplyses at størrelsen på HMS-tilskuddet valgte leverandør har tilbudt er (…) kroner i frie midler fordelt over fem år. I tillegg gis det mulighet til å søke om øremerket tilskudd fra valgte leverandørs HMS-fond, samt bistand fra HMS-avdelingen. Valgte leverandør har gitt støtten under forutsetning av at midlene kommer hele valgte leverandørs utjevningsfellesskap til gode. Det er ikke tvilsomt at HMS-midlene har positiv betydning for hele utjevningsfellesskapet.

(45)     Innklagede bestrider at den gjennomførte konkurransen ville fått et annet utfall dersom HMS-tjenestene ikke hadde vært et tildelingskriterium. Det er umulig å forutse hva utfallet av konkurransen ville blitt dersom man ser bort fra ett eller flere tildelingskriterier. Forutsatt at klagenemnda kommer til at HMS ikke er et lovlig tildelingskriterium, er konsekvensen at konkurransen ikke kan fortsette, men må avlyses, jf. EF-domstolens sak 448/01 (Wienstrom). Det er dermed ikke grunnlag for å hevde at klager ville ha vunnet dersom HMS-kriteriet blir ansett som ulovlig.

Klagenemndas vurdering:

(46)     Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste art og verdi lov om offentlige anskaffelser av 16. juni 1999 nr. 96 og forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 nr. 402 del I og del III, jf. forskriftens §§2-1 og 2-2.

(47)     Innledningsvis bemerker klagenemnda at klager også har klaget inn Ski kommune i sak 2009/10, som gjelder anskaffelse av kommunal tjenestepensjonsordning. Sakene ble avgjort samme dag og har noenlunde sammenfallende anførsler.

Hvorvidt HMS er et lovlig tildelingskriterium ved anskaffelse av kommunal tjenestepensjon

(48)     Klager anfører at tildelingskriteriet HMS ikke har tilstrekkelig tilknytning til hovedytelsen kommunal tjenestepensjonsordning, slik at det ikke er et lovlig tildelingskriterium, jf. forskriftens § 22-2 (2).

(49)     Problemstillingen er om ”HMS” er et lovlig tildelingskriterium slik det er kommet til uttrykk ved foreliggende anskaffelse av offentlig tjenestepensjonsordning, jf. forskriftens § 22-2 (2). Med HMS menes helse, miljø og sikkerhetsarbeid på en arbeidsplass. Det fremkommer av konkurransegrunnlagets punkt 5.4.1 at det skal spesifiseres hva som tilbys knyttet til ”aktiv seniorpolitikk” og ”HMS-relaterte tjenester”. Det fremkommer av tilbudene og evalueringen av disse at det til dels er ulike tjenester som tilbys, og at det også tilbys såkalte ”frie midler”, som er et økonomisk tilskudd som oppdragsgiverne kan benytte til å subsidiere HMS-arbeidet. 

(50)     Det følger av forskriftens § 22-2 (2) at dersom ”tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden”. EF-domstolen har i en rekke avgjørelser presisert hvilke krav tildelingskriteriene må tilfredsstille for å være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det følger av denne praksisen at kriteriene må knytte seg til kontraktens gjenstand og være relevante for tilbudets verdi, de må ikke være utformet så vagt at de i realiteten gir oppdragsgiver et ubetinget fritt skjønn og de må heller ikke stride mot de grunnleggende kravene i lov om offentlige anskaffelser § 5, herunder kravet til likebehandling.

(51)     Kravet om at tildelingskriteriet må knytte seg til kontraktens gjenstand innebærer at kriteriet må knytte seg til den ytelsen som skal anskaffes og stå i naturlig sammenheng med det behov anskaffelsen skal dekke, jf. Dragsten/Lindalen, ”Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave”, bind II, side 1722. Hvorvidt tildelingskriterier har den nødvendige tilknytningen, må avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. Klagenemnda behandlet en tilsvarende problemstilling i sak 2006/67, hvor innklagede gjennomførte en anskaffelse av rammeavtale for hovedbanktjeneste i kombinasjon med oppgaven som regional samarbeidspartner. Klagenemnda kom til at et tildelingskriterium som gir konkurransefordel for den av tilbyderne som gir mest midler til utviklingsprosjekter hos innklagede, ikke vil være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud i en konkurranse om levering av banktjenester, jf. sakens premiss (22).

(52)     Klagenemnda utelukker ikke at HMS- tjenester, med element av tilskudd til ”frie midler”, etter omstendighetene kan ha tilknytning til anskaffelse av kommunal tjenestepensjonsordning. Om det foreligger tilstrekkelig tilknytning vil imidlertid avhenge av hvordan kontraktsgjenstanden beskrives, og hvordan tildelingskriteriene spesifiseres i konkurransegrunnlaget.

(53)     Slik kriteriet HMS-tjenester er beskrevet og anvendt, er det knyttet til tilleggstjenester og tilskudd av kapital til innklagede (”frie HMS- midler”) som skal anvendes til HMS formål. Det er i konkurransegrunnlaget ikke spesifisert konkret hvilke HMS-tjenester innklagede etterspør, eller hvordan HMS-tjenestene og HMS-midlene skal brukes hos innklagede. Dette innebærer at det fremstår som uklart hva innklagede ønsker levert.

(54)     I forliggende sak er det størrelsen på såkalte frie HMS-midler som har hatt avgjørende betydning ved evalueringen av tilbudene. Hvor mye som stilles fritt til rådighet og eventuelt hvilke krav som stilles til bruken, fremgår ikke. Når det av konkurransegrunnlaget heller ikke fremgår hvilke egenskaper ved HMS-tjenestene som skal tillegges vekt, er klagenemnda kommet til at HMS, slik det er definert i konkurransegrunnlaget, ikke indikerer hvilken verdi HMS tjenestene vil ha for innklagede ved anskaffelse av kommunal tjenestepensjonsordning.

(55)     Klagenemnda er på bakgrunn av ovenstående kommet til at HMS i den foreliggende sak ikke er tilstrekkelig spesifisert med hensyn til innhold i leveransen og hvordan denne vil bli vurdert til at det fremstår å ha den nødvendige tilknytning til kontraktsgjenstanden, og at det er i strid med forskriftens § 22-2 å benytte det som tildelingskriterium.

(56)     Ut fra det resultat klagenemnda er kommet til, tas det ikke stilling til klagers anførsel om at tildelingskriteriet er for vagt og skjønnsmessig, herunder i strid med lovens § 5 om forutberegnelighet, og heller ikke om det foreligger en mangelfull begrunnelse etter forskriftens § 20-16 (4).

(57)     Klagenemnda bemerker at ettersom tildelingskriterier ikke kan endres etter tilbudsfristens utløp, jf. forutsetningsvis forskriftens § 17-2 (1), er bruk av ulovlig tildelingskriterium en feil som ikke kan rettes opp under tildelingsprosessen. Innklagede har da plikt til å avlyse konkurransen, jf. EF-domstolens sak C-448/01 (Wienstrom) og klagenemndas saker 2008/217, 2008/120, 2008/92 og 2009/88.

Konklusjon:

Kongsvinger kommune har brutt forskriftens § 22-2 (2) ved å benytte HMS som tildelingskriterium på en slik måte at det ikke identifiserer det økonomisk mest fordelaktige tilbud.

Klagenemnda har ikke funnet grunnlag for å ta stilling til klagers øvrige anførsler.

For klagenemnda,

31. august 2009

Andreas Wahl