Klager deltok i en konkurranse med forhandling for inngåelse av kontrakter om transport og sluttbehandling av restavfall. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriften
§ 14-1 (1) ved å benytte konkurranse med forhandling uten av det var hjemmel for dette i forskriften § 14-3.

Klagenemndas avgjørelse 9. november 2009 i sak 2009/178

Klager: Avfallshandel AS      

Innklaget: Sunnfjord Miljøverk IKS, Karmøy kommune, Sunnhordland Interkommunale Miljøverk IKS, FjellVAR, Indre Hordaland Miljøverk, Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap og Sogn Interkommunale Miljø- og Avfallsselskap 

Klagenemndas medlemmer: Per Christiansen, Tone Kleven og Jakob Wahl

Saken gjelder: Vilkår for konkurranse med forhandling

Bakgrunn:

(1)         Sunnfjord Miljøverk IKS, Karmøy kommune, Sunnhordland Interkommunale Miljøverk IKS, FjellVAR, Indre Hordaland Miljøverk, Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap og Sogn Interkommunale Miljø- og Avfallsselskap (heretter kalt innklagede) kunngjorde 13. november 2008 en konkurranse med forhandling for inngåelse av kontrakter om transport og sluttbehandling av ulike typer restavfall.

(2)         Innklagede avholdt først en prekvalifisering. De kvalifiserte leverandørene ble deretter invitert til å gi tilbud i konkurransen.

(3)         Fra konkurransegrunnlaget hitsettes følgende om bakgrunnen for konkurransen og gjennomføringen av denne:

”1.1 Invitasjon

[…]

Bakgrunnen for konkurransen er at det vert innført eit forbod mot deponering av nedbrytbart avfall frå 01.07.2009. Det er venta at styresmaktane kan gje dispensasjon frå forbodet for ein avgrensa tidsperiode etter den nemnde fristen. Dei nemnde kommunane/selskapa vil sende søknad om dispensasjon frå deponiforbodet. I tilbodsinnhentinga vil ein såleis innby tilbydarane til sjølv å definere oppstartstidspunkt for transport og behandling. Tidlegaste oppstart er 01.07.2009, seinaste oppstart er 01.01.2013. Kontrakten skal ha ein avtaleperiode på 5 år rekna frå oppstart med opsjon på 2+2+2 pr.

Det vert inngått separate kontraktar for kvart selskap eller kommune (oppdragsgjevar), og kvar oppdragsgjevar vil dele opp restavfallet i fleire delkontraktar. I punkt 3.1.1 er kontraktane nærare spesifisert.

[…]

1.5.1 Generelt

[…]

Tilbydar pliktar å setje seg nøye inn i konkurransegrunnlaget. Dersom tilbydar finn feil, manglar eller motseiingar i konkurransegrunnlaget, eller er i tvil om tilhøve vedkomande dette, skal oppdragsgjevaren sin kontaktperson varslast skriftleg.

[…]

Tilbydarane kan gje pris på den/dei kontrakten/-ane som han ønskjer. Men tilbodet skal omfatte komplette tenester for kvar kontrakt. Tilbodet kan såleis ikkje berre omfatte transport eller berre behandling. Tilbodet skal også omfatte alle alternativ og opsjonar som er inkludert i konkurransegrunnlaget, og som følgjer med dei respektive kontraktane.

(4)         Tildelingskriteriene fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 1.5.2:

”Oppdragsgjevar vil for kvar av kontraktane velje det tilbodet som etter ei heilskapsvurdering er det økonomisk mest fordelaktige. Følgjande kriterium vert lagt til grunn:

1.      Totalkostnader for oppdragsgjevar i kontraktperioden. I tillegg til kostnadene i tilbudsformularet vert det også teke omsyn til andre prisar og faktorar i kap. 3, i tillegg til eventuelle andre kostnader for oppdragsgjevar i samband med gjennomføring av kontrakten, jf. punkt 3.1. Prisane for opsjonane i punkta 3.2.2 og 3.2.3 er derimot ikkje med i dette kriteriet. Kriteriet totalkostnader har ei vekt på
90 %.

2.      Tilbydaren sin evne til å gjennomføre det konkrete oppdraget, og miljøkvaliteten i oppdragsgjennomføringa.

·        Evne til gjennomføring blir vurdert på grunnlag av tilbydaren sin gjennomføringsplan, jf. punkt 1.3. der ein legg stor vekt på gjennomføring i høve til prosedyrar for å sikre henting til rett tid, service og kontakt mot oppdragsgjevar, rapporteringssystem, reservekapasitet og beredskap mv. Det vert også vurdert i kva grad tilbydaren sine transport- og behandlingsløysingar vert sett på som robuste gjennom kontraktsperioden.

·        Miljøkvaliteten (ytre miljlø) vert mellom anna vurdert på grunnlag av behandlinga sin gjenvinningsgrad, transporten sin miljøpåverknad, og andre forhold som kan påverke miljøet i ulik grad. Dette vert vurdert på grunnlag av gjennomføringsplanen og dei opplysningane som elles vert gjevne om miljøkvalitet i tilbodet.

Summen av tilbodet sine kvalitetar når det gjeld gjennomføringsevne og miljø vil til saman ha ei vekt på 10 %.”

(5)         I konkurransegrunnlaget punkt 3.1.1 var det gitt en oppsummering av kontraktene tilbyderne kunne gi tilbud på:

”For kvar oppdragsgjevar er det i utgangspunktet 4 kontraktar:

Kontrakt 1; Hushaldsavfall frå renovasjonsinnsamling

Kontrakt 2; Hushaldsavfall som er grovsortert

Kontrakt 3; Næringsavfall, ubehandla

Kontrakt 4; Næringsavfall som er grovsortert

Det kan vera aktuelt å samordne kontraktane slik at ein til dømes får ein felleskontrakt for dei nemnde kontrakt 1 og kontrakt 3, eller at ein har ein hovedkontrakt og fleire delkontrakter. Det skal uansett opprettast eigne kontrakter med kvar oppdragsgjevar (selskap/kommune).

 I punkt 3.1.4 og 3.1.5 er det ein generell omtale av dei ulike avfallskvalitetane.

For dei respektive kontraktane vert det definert hentestader som vist i tabell 2.

Tabell 1: Hentestad og opningstider for dei ulike kontraktane

(6)         Innklagede hadde lagt et excelark kalt ”grunnlagsdata” ved konkurransegrunnlaget. Dette inneholdt informasjon om avfallsmengder for de forskjellige oppdragsgiverne og kontraktstypene. Det ble i konkurransegrunnlaget punkt 3.3 også gitt følgende opplysninger om avfallsmengdene:

”Kommunane/selskapa har ”herredøme” over hushaldsavfallet, medan næringsavfallet er konkurranseutsett. Mengda næringsavfall kan difor variere får år til år, og tabellane viser ulikt omfang av næringsavfall i høve til husholdsavfall for oppdragsgjevarane. SIM har til dømes forholdsvis store mengder næringsavfall, som kan bli påverka av endringar i konkurransetilhøva.”

(7)         Det var gitt informasjon om prisingen av tjenestene i konkurransegrunnlaget punkt 4:

”4 Prisskjema

4.1 Generelt

4.1.1 Inkludert i einingsprisane

Der det ikkje er nemnt noko anna, skal alle prisar, summar og einingsprisar inkludere alle kostnader til oppdragstakar i samband med utføring av arbeidet, inkludert – men ikkje avgrensa til – delar og materiell/utstyr (halde av oppdragstakar), forbruksmateriell, generalkostnader (inklusive administrasjon og arbeidsleiing) sentralt og for oppdraget, skattar og avgifter og forteneste. Dvs. at tilbydar må inkludere alle sine påreknelege kostnader ved utfylling av skjema, sjølv om ikkje alle kostnadselement og arbeid/ytingar er nemnde i detalj i konkurransegrunnlaget. Dette gjeld t.d. oppdragstakaren sin ekstra ressursinnsats i oppstartsfasen. Dersom tilbydar meiner at nokre av kostnadene ikkje naturleg kan knytast til skjema, må kostnadene tydeleg kvantifiserast og spesifiserast i tilbodsbrevet. Meirverdiavgift skal likevel ikkje vere inkludert i einingsprisane frå tilbydar.

Tilbydar skal fylle ut alle postar for dei kontraktar som tilbodet omfattar. Prisar/inntekter, dvs. både einingspris og sum pris, skal gjevast i kroner og øre (NOK), ikkje avrundast til næraste krone. Det er alltid einingsprisane i kontrakten som skal leggjast til grunn ved fakturering/avrekning.

4.1.2 Utfylling av pristabellar i excel

Skjema på dei neste sidene kan fyllast ut manuelt eller i excel. Det er berre dei gule felta som skal fyllast ut. Utskrift av skjema skal leggjast ved tilbodet. Det vert teke atterhald om feil i formlar/referansar i pristabellane. Ved eventuelle feil er det de oppgjevne einingsprisane som vert lagt til grunn.

Talverdiar og annan informasjon utfylt av oppdragsgjevar skal ikkje endrast av tilbydarane. Det vert tilrådd at siste mottekne versjon vert lagra ”urørt” av tilbydar, og at all utfylling skjer på ein arbeidskopi. Ved eventuelle feil i utfyllinga kan ein då gå tilbake til ”originalkopien”.

(8)         Tilbyderne skulle i prisskjemaene oppgi prisene i kroner per tonn. For transport skulle det oppgis en pris per kontrakt til hver oppdragsgiver. For sluttbehandling skulle prisene oppgis for forskjellige mengdegrupper, og være de samme uansett oppdragsgiver.

(9)         Før konkurransen ble kunngjort hadde innklagede utarbeidet et notat hvor det ble tatt stilling til hvilken konkurranseform som skulle benyttes. Fra notatet hitsettes:

”4. Konkurransevilkår og behovet for ei forhandla prosedyre

 Oppdragsgjevar vil for kvar kontrakt velje tilbodet som etter ei heilskapsvurdering er det økonomisk mest fordelaktige. I denne vurderinga vil totalkostnader truleg telje ca. 60-70 %, medan andre tilhøve som gjennomføring og henting robuste behandlingsløysingar og miljø til saman får ei vekt på 30-40 %.

Dersom kvar oppdragsgjevar vert nummerert frå 1-7, kan talet på kontraktar for kvar oppdragsgjevar (avhengig av avfallstype), få undernummer a, b, c, osb. Samla tal på kontraktar vert då i området 14-21 stk.

Utforminga av prisformatet er enno ikkje bestemt, men eit førebels framlegg er:

·        Pris i kr/tonn for henting/transport som varierar med oppdragsgjevar og type kontrakt. Tilbyder står fritt i å gje pris på dei kontraktane han ønskjer.

·        Det skal gjevast ein annan pris i kr/tonn for forbehandling/behandling som vert gradert etter total levert tonnasje (uansett frå kven), og type kontrakt. Tilbyderen står fritt i å velje kva mengdeområde han vil gje pris på.

Uansett kva type prisformat som vert valt, er det så mange moglege kombinasjonar og alternativ at det vil vere behov for avklaringar etter tilbodsfrist som verkar inn på vilkår, pris og kanskje også tekniske løysingar. Aktuelle typar avklaringar er:

·        Avklare eventuelle atterhald frå tilbydarane om maksimal avfallsmengde, oppstartstidspunkt mv.

·        Få stadfesta frå tilbydaren at tilbodet og aktuelle kombinasjonsløysingar er forstått rett.

·        Behov for å justere gjevne kombinasjonar med omsyn til pris, oppstartstidspunkt, avfallsmengder og eventuelle tekniske løysingar, slik at tilbodet vert meir optimalt for kvar oppdragsgjevar.

·        Spørje om pris på eventuelle oppdragsgjevarar/kontraktar som ingen har gjeve tilbod på, eller som berre har fått eitt tilbod.

·        Andre tilhøve som skulle dukke opp.

Slike avklaringar er i strid med forhandlingsforbodet i open eller avgrensa prosedyre. Etter vår vurdering er det ikkje mogeleg å konkretisere desse føresetnadene på førehand, slik at ein forhandla prosedyre er det beste alternativet for å sikre at det beste tilbodet vert valt. Ved gjennomføring av ein slik konkurranse med ein open eller avgrensa prosedyre vil ein også lett stå i fare for å måtte avvise gode tilbod på grunn av mistydingar.

Vurderinga av tilboda vil såleis skje i to trinn. Tilboda ved tilbodsfrist gjev eit grunnlag for å sortere ut dei mest lovande kandidatane for kvar kontrakt. Deretter er det behov for avklaringar / forhandlingar for å kunne optimalisere tilboda, og for å få eit tilfredsstillande grunnlag for val av det beste tilbodet.

Bruk av forhandla prosedyre vert dermed grunngjeve med at:

·        Kontraktane sett under eitt er såpass kompliserte at det ikke er mogeleg å få definert ein samla pris ved tilbodsfrist, jf. § 14-3, (1) b. Det kompliserande i så måte er m.a. talet på mogelege kombinasjonsløysingar, avgrensa mengdekapasitet hjå tilbydarane og den geografiske skilnaden til oppdragsgjevarane.

·        Kontraktane samla sett er slik at det ikkje er mogeleg å utforme spesifikasjonane så nøye at det beste tilbodet kan veljast etter ein open eller avgrensa konkurranse,jf. § 14-3, (1)c. Tilhøve som avgrensar spesifikasjonen er i første rekkje alle mogelege kombinasjonsløysingane og avgrensa mengdekapasitet hjå tilbydarane.

I dette notatet er det gjort greie for føresetnadene som er kjent på tidspunktet for val av prosedyre, og etter vår vurdering er forhandla prosedyre det beste alternativet for å sikre gjennomføringa av ein føremålstenleg konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige kjøp.”

(10)     Frist for å levere tilbud i konkurransen var 31. mars 2009 kl. 12.00. Fem leverandører innga tilbud på én eller flere av kontraktene konkurransen gjaldt. Blant disse var Avfallshandel AS (heretter kalt klager), Rekom AS og Geminor AS, som innklagede valgte å forhandle med. Ved brev av 1. juli 2009 informerte innklagede klager om valg av leverandør. Tolv kontrakter var tildelt Geminor AS, mens de resterende kontraktene var tildelt Rekom AS.

(11)     Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev av 15. august 2009. Innklagede avventer kontraktsinngåelse til klagenemnda har behandlet saken.

Anførsler:

Klagers anførsler:

(12)     Innklagede har brutt regelverket ved å benytte konkurranse med forhandling uten at vilkårene i § 14-3 bokstavene b eller c, er oppfylt.

(13)     Etter forskriften § 14-3 bokstav b er det et vilkår for å benytte konkurranse med forhandling at tjenestekontraktens ”art eller tilknyttede risiko ikke tillater samlet prisfastsettelse på forhånd”. I sak 2008/140 uttalte klagenemnda at det sentrale spørsmålet ved vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt er ”om det kan etableres en prismekanisme”. Det er ikke tilstrekkelig til å benytte konkurranse med forhandling at det dreier seg om komplekse kontraktsforhold. Ved valg av prosedyre la innklagede vekt på ”talet på mogelege kombinasjonsløysingar, avgrensa mengdekapasitet hjå tilbydarane og den geografiske skilnaden til oppdragsgjevarane”. Ingen av disse forholdene er til hinder for en samlet prisfastsettelse på forhånd.

(14)     For det første viste det seg i ettertid at begrenset mengdekapasitet ikke ble et problem under gjennomføringen av konkurransen. Det var overkapasitet i markedet allerede før konkurransen ble kunngjort, noe alle aktørene i bransjen var klar over. Innklagede kunne enkelt ha kartlagt kapasiteten til sentrale aktører i markedet før innklagede startet konkurransen.

(15)     Heller ikke den geografiske avstanden mellom leverandørene kan begrunne et behov for forhandlinger. Leverandørene kunne gi pris på det enkelte oppdraget ved å lese kart og beregne avstand. Forutsetningen for konkurransen var også at hver av oppdragsgiverne skulle inngå en eller flere kontrakter med leverandørene.

(16)     Ettersom leverandørene skulle gi tilbud på hvert enkelt oppdrag, er heller ikke tallet på mulige kombinasjonsløsninger relevant. Også ved en vanlig anbudskonkurranse kunne leverandørene ha gitt pris på ulike kombinasjoner. Det er vanlig at forskjellige oppdragsgivere ønsker forskjellige løsninger for håndtering av avfall. Klager kjenner likevel ikke til at konkurranser om transport og sluttbehandling av avfall er gjennomført som konkurranser med forhandling. Grunnen til dette er at det er en grense for hvor mange alternative løsninger som kan brukes ved levering av avfall, og disse avviker i liten grad fra hovedformen.

(17)     Etter forskriften § 14-3 bokstav c er det et vilkår for å benytte konkurranse med forhandling at tjenestene som skal utføres er av en slik art at nøyaktige spesifikasjoner ikke i tilstrekkelig grad kan fastsettes på forhånd.

(18)     Slik klager ser det, er det ikke transport og sluttbehandling av avfall en type tjeneste som det byr på vanskeligheter å fastsette spesifikasjoner for på forhånd. Det dreier seg om en kjent og utprøvd tjeneste, der det bare er spørsmål om å utforme konkurransegrunnlaget på en tilfredsstillende måte. Avfallshåndtering er for eksempel nevnt som et område hvor det er lett å spesifisere tjenestene i Arrowsmith kapittel 2.1. Det vises også til at andre innkjøpere i tilsvarende situasjon som innklagede har brukt anbudskonkurranse ved anskaffelse av tjenestene, også der flere oppdragsgivere har gått sammen om å kunngjøre en felles konkurranse.

(19)     Innklagede argumenterer for at oppdraget er komplekst når det gjelder ”volum, priser infrastruktur og rammebetingelser”. For det første, dreier det seg etter klagers mening her om mange, ikke komplekse, volumer og priser. Klager forstår ikke hva innklagede mener med ”infrastruktur og rammebetingelser”. Ved denne tjenesten skal avfallet leveres fritt opplastet på bil, og man har dermed tatt bort all usikkerhet som gjelder infrastrukturen, og som kan være forskjellig fra sted til sted. Det er ikke riktig at kompleksiteten i dette oppdraget er like stor som for et OPS-prosjekt for prosjektering, bygging, finansiering og drift av et bygg. En nylig avholdt anbudskonkurranse i Bodø viser hvor rask og enkel evalueringen av tilbud på transport og behandling av avfall kan være. Tilbudene ble evaluert på mindre enn en arbeidsdag. Denne anbudskonkurransen inneholdt blant annet flere uavklarte hentesteder og hadde en større husholdningstonnasje enn hver av oppdragsgiverne i denne konkurransen.

(20)     At anskaffelsen ikke er tilstrekkelig kompleks til at vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling er oppfylt vises også ved at de eneste forhandlingene som er gjennomført i konkurransen gjelder to av oppdragsgivernes ønske om pris på alternativ løsning, og at ingen av de påståtte beveggrunnene har nødvendiggjort forhandlinger. I motsetning til innklagede, mener klager at det manglende behovet for forhandlinger lett kunne vært forutsett ved å se hen til konkurranser om tilsvarende anskaffelser.

(21)     Klager er enig i at det er beklagelig å påberope feil ved anskaffelsesprosedyren som begrunnelse for at kontraktstildelingen skal stanses. Klager hadde betenkeligheter vedrørende konkurranseformen fra konkurransen ble kunngjort, men ble beroliget da innklagede påpekte at forhandlingene ikke ville bli benyttet som prutemiddel, men til avklaringer av tilbudene. Klager reagerte derfor ikke på bruken av konkurranse med forhandling før innklagede benyttet konkurranseformen til å innhente alternative tilbud fra de øvrige tilbyderne.

(22)     Det fremgår av tilsvaret at innklagede ved evalueringen av tilbudene kun har benyttet kriteriet ”totalkostnader”. Videre erkjenner innklagede at transport og sluttbehandling kan spesifiseres. Dersom man åpner for bruk av konkurranse med forhandling for denne anskaffelsen, vil det etter klagers mening være svært vanskelig å finne eksempler på at denne konkurranseformen kan forbys.

(23)     Subsidiært anfører klager at det foreligger en rekke saksbehandlingsfeil ved gjennomføringen av konkurransen. På grunn av det  resultat nemnda har kommet til, er disse ikke gjengitt her.

Innklagedes anførsler:

(24)     Klagen bør avvises fra behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. Spørsmålene som tas opp i klagen, er de samme som Fjordane tingrett vurderte som lovlige i kjennelse av 30. juli 2009. Spørsmålene er således behandlet av retten ved muntlige forhandlinger med full bevisførsel og vitneprov.

(25)     Klagen er dessuten innholdsmessig uhensiktsmessig for behandling i nemnda, jf. klagenemndas retningslinjer punkt 2.2. Klagen er utarbeidet av advokat og det synes forutsatt at også innklagede må benytte advokat, da klagen kun er sendt innklagedes prosessfullmektig i forbindelse med den forutgående forføyningssaken. Klagen har slikt omfang, kompleksitet, bevisvurderinger og avfallsfaglige vurderinger at den fremstår som lite egnet i forhold til nemndas prosedyrer og saksbehandlingsregler. Partenes uenighet synes dessuten i stor grad å være avfallsfaglig uenighet om det relevante faktum i saken.

(26)     Innklagede har ikke brutt regelverket ved å gjennomføre anskaffelsen som en konkurranse med forhandling. Innklagede var klar over de snevre rammene for å anvende unntaksbestemmelsen i forskriften § 14-3, men kom på grunn av de faktiske forholdene og anskaffelsens art til at unntakene i første ledd bokstavene b og c kom til anvendelse.

(27)     Vurderingen av anskaffelsens faktiske side, er en del av oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, og som det skal klare holdepunkter til for å overprøve. Det bemerkes i denne sammenheng at innklagede i forbindelse med anskaffelsesprosessen var bistått av konsulentselskapet Cowi AS, som er blant landets ledende rådgivere innenfor dette fagområdet. Det vises også til kjennelsen fra Fjordane tingrett, der det legges vekt på den erfaringen Cowi har på området, og forklaringen fra vitnet Svein Sande.

(28)     Det presiseres videre at spørsmålet om vilkårene for bruk av konkurranse med forhandling var oppfylt må vurderes ut fra innklagedes vurderinger på tidspunktet for kunngjøringen, og informasjonen som var tilgjengelig på dette tidspunktet. Etter at den aktuelle konkurransen ble kunngjort, har det skjedd mye innen avfallssektoren både nasjonalt og internasjonalt, politisk og økonomisk, som kanskje kunne ha påvirket valget av prosedyre.

(29)     Innklagede hadde i dette tilfellet hjemmel til å benytte konkurranse med forhandling i forskriften § 14-3 (1) bokstav b, da det ikke var mulig å foreta en samlet prisfastsettelse på forhånd.

(30)     For det første var det stor usikkerhet knyttet til oppstartstidspunktet for kontrakten. Anskaffelsen var foranlediget av behovet for en alternativ løsning når deponiforbudet skulle tre i kraft 1. juli 2009. Selv om Statens forurensningstilsyn (SFT) på grunn av manglende forbrenningskapasitet hadde åpnet for at det ville bli gitt dispensasjoner fra forbudet, var det antydet at et vilkår for dispensasjon var at en hadde etablert kontrakt for alternativ løsning innen forbudet trådte i kraft. Innklagede var dermed avhengig av å gjennomføre anskaffelsen selv om tidspunktet for oppstart var usikkert. Det kunne derfor ikke gis nøyaktige spesifikasjoner om oppstartstidspunkt. Oppstartstidspunktet ville også være forskjellig for de ulike oppdragsgiverne avhengig av behov, dispensasjoner fra SFT og beslutning av ulike fylkesmenn. Det var likevel klart at dette ville bli nærmere avklart i løpet av tilbudsfasen, og det var dermed behov for å kunne avklare dette nærmere med tilbyderne. Oppstartstidspunkt var derfor angitt som tidligst 1. juli 2009 og senest 1. januar 2013 i konkurransegrunnlaget. Dette påvirket også i stor grad muligheten for en samlet prisfastsettelse.

(31)     Det var også store uklarheter knyttet til volumet. Dette hang sammen med usikkerheten knyttet til oppstartstidspunktet og ulike kombinasjonsalternativer mellom de ulike tilbudene. Ved avgjørelsen av hvordan konkurransen skulle gjennomføres, vurderte innklagede også markedet slik at ingen tilbyder hadde kapasitet til påta seg samtlige kontrakter. Det ble da tatt hensyn til at meglerfirmaer trolig også ville delta i konkurransen. At det i ettertid har vist seg at det fantes enkelte aktører (meglere) som var villig til å ta risikoen for avsetning av hele volumet, kunne ikke forutses da konkurransen ble kunngjort. For øvrig vises det til klagenemndas sak 2005/68, hvor klagenemnda kom til at vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling var oppfylt. Etter innklagedes mening er ikke denne anskaffelsen mindre i kapasitet og omfang enn et OPS-prosjekt for prosjektering, bygging, finansiering og drift av et bygg.

(32)     Det har ved gjennomføring av konkurransen vist seg å være nødvendig å gå flere runder med tilbyderne for å fastlegge spesifikasjoner og pris. I denne forbindelse bemerkes også at klagers tilbud inneholdt en feil knyttet til prisingen som det ikke ville vært mulig å avklare i en åpen anbudskonkurranse.

(33)     De nevnte forholdene medførte også at det ikke i tilstrekkelig grad kunne fastsettes nøyaktige spesifikasjoner på forhånd, og også vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling etter forskriften § 14-3 (1) bokstav c var således oppfylt. Når det gjelder denne bestemmelsen, vil innklagede også peke på enkelte andre forhold.

(34)     Det vises for det første at det ved avgjørelsen av hvilken konkurranseform som skulle brukes var forutsatt at tildelingskriterier knyttet til gjennomføring og miljø skulle vektes med tretti til førti prosent. Dette var også tilfellet på kunngjøringstidspunktet. I forbindelse med prekvalifiseringen og utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget, ble det klart at det på grunn av sammensetningen av tilbydere, løsningsalternativer og markedssituasjon ville være vanskelig for tilbyderne å gi nøyaktige nok beskrivelser i tilbudene til at de kunne evalueres på en sammenlignbar og formålstjenelig måte. I det endelige konkurransegrunnlaget ble derfor tildelingskriteriene forkortet og andre kriterier enn pris vektlagt med bare ti prosent.

(35)     I tillegg var det knyttet uklarhet til behandlingsform og ulike tjenester. Det var ikke opplagt at alt avfall skulle via omlastingsstasjoner i hver region, og innklagede anså det som umulig å lagte oversikter for spesifikasjon av alle tenkelige alternativer for direkte transport eller omlasting når anskaffelsen gjelder til sammen førti kommuner. Det var derfor behov for ulike tilpasninger i tilbydernes tjenester, slik at de ble optimalisert i forhold til den enkelte oppdragsgiver. Det var store forskjeller i volum, avstander, infrastruktur og rammebetingelser mellom de enkelte oppdragsgiverne. Disse ble vurdert som så komplekse at det ikke var mulig å lage spesifikasjoner på forhånd som var så entydige at det var mulig for leverandørene å foreta en konkret prisfastsettelse. At markedet i ettertid har vist seg annerledes enn antatt, og at meglerfirmaene som konkurrerte om kontraktene ikke har vektlagt disse forholdene ved sin prising, var ikke mulig for innklagede å forutse, og er derfor ikke relevant i denne sammenheng.

(36)     Klager har fremlagt en rekke konkurransegrunnlag som bevis for at arten av tjenesten ikke er til hinder for at det kan fastsettes nøyaktige spesifikasjoner, slik at det er mulig å fastsette nøyaktige spesifikasjoner. At andre oppdragsgivere har valgt å benytte åpen anbudskonkurranse er ikke et bevis for at innklagede ikke hadde rett til å benytte konkurranse med forhandling. Denne anskaffelsen skiller seg dessuten vesentlig fra de anskaffelsene klager har vist til. For de første fordi disse konkurransene i utgangspunktet gjelder én mindre oppdragsgiver. Heller ikke når det gjelder volum kan anskaffelsene sammenlignes. Seks av de ni konkurransene klager har vist til utgjør volummessig to til elleve prosent av det denne konkurransen gjelder. Videre inneholder ikke disse konkurransene de samme uavklarte forholdene som gjør denne anskaffelsen komplisert. Flere av konkurransene gjelder også kun næringsavfall eller kun husholdningsavfall, og ikke, som i dette tilfellet, en kombinasjon med fire ulike avfallstyper. Også geografisk og markedsmessig er det forskjeller i forhold til konkurransene klager har vist til.

(37)     Klager har også vært kjent med hvilken konkurranseform som ville bli benyttet siden konkurransen ble kunngjort. Klager har også senere deltatt på forhandlingsmøter uten at det ble gjort innvendinger mot konkurranseformen. Det ble først gjort innvendinger mot denne etter at det ble kjent at klager ikke nådde opp i konkurransen. Det vises til konkurransegrunnlaget punkt 1.5.1 hvor det fremgår at leverandørene er forpliktet til å varsle innklagede om feil eller mangler i konkurransegrunnlaget. Å stanse konkurransen nå vil også være i strid med lovens § 1 om effektiv ressursbruk. Dersom det var feil å benytte konkurranse med forhandling, kunne dette vært rettet dersom klager hadde påberopt feilen tidligere. Den tilnærmingen som klager her har utvist, er i strid med alminnelige prinsipp som bør legges til grunn mellom parter i anbudsfasen. 

Klagenemndas vurdering:

(38)     Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6, 2. ledd. Klagen er rettidig. Anskaffelsen omfattes av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del III.

Avvisning av saken

(39)     Innklagede har anført at saken bør avvises fra behandling av klagenemnda, fordi spørsmålene som tas opp i klagen er de samme som ble vurdert som lovlige i kjennelse av Fjordane tingrett i kjennelse av 30. juli 2009. Klagenemnda kan ikke behandle en klage dersom spørsmålene klagen gjelder er avgjort ved dom i første instans, jf. klagenemndsforskriften § 6, 3. ledd. Kjennelsen fra Fjordane tingrett er en midlertidig forføyning, og pålegger innklagede å avvente kontraktsinngåelse til klagenemnda har behandlet saken. Den midlertidige forføyningen anses ikke som ”dom i første instans” i henhold til klagenemndsforskriftens § 6, 3 ledd. Klagenemnda kan dermed ikke se at denne kjennelsen gir grunnlag for å avvise saken.

(40)     Innklagede har videre vist til at saken er innholdsmessig uhensiktsmessig for behandling i nemnda på grunn av klagens omfang, kompleksitet, og de bevisvurderinger og avfallsfaglige vurderinger som finnes i saken. Saken gjelder imidlertid spørsmål om brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser som klager har saklig klageinteresse i å få avgjort, jf. klagenemndsforskriften § 6, 2. ledd, og klagenemnda kan derfor ikke se at saken er uegnet for behandling i nemnda slik anførslene er fremsatt.

Konkurranse med forhandling

(41)     Hovedregelen er at oppdragsgiver ved gjennomføringen av anskaffelser som omfattes av forskriften del III må benytte åpen eller begrenset anbudskonkurranse, jf. forskriften
§ 14-1 (1). Konkurranse med forhandling kan kun benyttes når vilkårene i forskriften
§ 14-3 eller § 14-4 er oppfylt, jf. forskriften § 14-1 (3). Unntaksreglene i §§ 14-3 og
14-4 skal tolkes restriktivt, og det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling er oppfylt, jf. for eksempel EF-domstolens saker C-157/06 premiss 23 og C-250/07 premiss 34 og klagenemndas saker 2003/184 premiss (53) og 2008/140 premiss (43).

(41)

(42)     Innklagede har anført at det i dette tilfellet var hjemmel i forskriften § 14-3 (1) bokstavene b og c til å benytte konkurranse med forhandling.

(42)

(43)     Klagenemnda behandler først spørsmålet om vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling etter § 14-3 (1) bokstav b er oppfylt. Etter denne bestemmelsen kan oppdragsgiver benytte konkurranse med forhandling ”i særlige tilfeller hvor vare-, tjeneste- eller bygge- og anleggskontraktens art eller tilknyttede risiko ikke tillater samlet prisfastsettelse på forhånd”.

(44)     Ordlyden ”i særlige tilfeller” og ”ikke tillater” tilsier at det skal mye til for at denne unntaksbestemmelsen skal få anvendelse, jf. klagenemndas sak 2008/59, hvor det også vises Fornyings- og administrasjonsdepartementets ”Rettleiar til offentlege anskaffingar” side 91:

(44)

”Det er ikkje tilstrekkeleg at oppdragsgivaren subjektivt finn det vanskeleg å fastsetje ein pris. Det følgjer av ordlyden i føresegna at det berre er i unntakstilfelle føresegna kan brukast. Det typiske bruksområdet blir særleg komplekse anskaffingar.”

(45)     I klagenemndas sak 2008/140 premiss (44), viste nemnda til Sue Arrowsmith ”The Law of Public and Utilities Procurement” (2. utgave 2005) side 566, hvor det fremgår om tolkningen av direktiv 2004/18/EF artikkel 30 (1) bokstav b, som tilsvarer forskriften
§ 14-3 (1) bokstav b, at:

”Thus the appropriate interpretation of “overall pricing” is that it refers to whether or not it is possible to establish a single pricing structure (or payment mechanism) when the award phase commences. Clearly the ground will apply when it is not possible to establish a detailed pricing mechanism at that time. It may also, arguably apply, when a detailed pricing mechanism can be set, but there is broad scope for proposing variations to the mechanism suggested.”

(46)     Klagenemnda uttalte i saken i premiss (45) at det sentrale spørsmålet ved avgjørelsen av om forskriften § 14-3 (1) bokstav b gir hjemmel for bruk av konkurranse med forhandling, er om det kan etableres en prismekanisme.

(47)     Spørsmålet i dette tilfellet blir dermed om usikkerhet rundt oppstartstidspunktet for kontraktene og volumet av avfall medførte at innklagede ikke kunne etablere en prismekanisme for anskaffelsen. 

(48)     Det fremgår av prisskjemaet som var vedlagt konkurransegrunnlaget at det skulle oppgis separate priser på transport og sluttbehandling av avfallet. For transport skulle det oppgis en egen pris til hver oppdragsgiver for hver av de fire kontraktstypene som skulle inngås. Når det gjaldt sluttbehandling, var det i skjemaet oppgitt flere forskjellige mengdealternativ, og tilbyderne skulle gi pris på de forskjellige mengdealternative for hver av de fire kontraktstypene. Alle priser skulle oppgis i kroner per tonn. Prisskjemaet fremstår således som oversiktlig og detaljert, og klagenemnda kan, slik skjemaet er utformet, ikke se at det skulle ha betydning om det var forskjellig oppstartstidspunkt for kontraktene, eller at volumet var usikkert. Klagenemnda kan ikke se at innklagedes anførsel om at gjennomføringen av konkurransen har vist behovet for forhandlinger er relevant. Dette fordi vurderingen av om unntaksbestemmelsen i § 14-3 (1) bokstav b får anvendelse skal skje på bakgrunn av forholdene ved kunngjøringen av konkurransen. Klagenemnda finner på denne bakgrunn at forskriften § 14-3 (1) bokstav b ikke ga innklagede hjemmel til å benytte konkurranse med forhandling i dette tilfellet.

(49)     Spørsmålet er så om innklagede kunne benytte konkurranse med forhandling etter forskriften § 14-3 (1) bokstav c. Etter denne bestemmelsen kan oppdragsgiver benytte konkurranse med forhandling ved inngåelse av tjenestekontrakter når tjenestene som skal leveres er av ”en slik art” at det ikke i tilstrekkelig grad kan fastsettes så nøyaktige spesifikasjoner at valg av det beste tilbudet kan skje etter reglene for åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Dette gjelder særlig tjenesteytelser i vedlegg 5 (prioriterte tjenester) kategori 6 (finansielle) og intellektuelle tjenesteytelser som for eksempel tjenesteytelser vedrørende prosjektering av arbeid. 

(49)

(50)     Tjenestene transport og sluttbehandling av avfall som beskrevet i dette tilfellet kan etter klagenemndas oppfatning i seg selv ikke anses som spesielt kompliserte med mindre innklagede sannsynliggjør dette. Innklagede har anført at det var stor usikkerhet knyttet til oppstartstidspunkt for kontraktene, at det var uklarheter knyttet til kontraktenes volum, og at innklagede vurderte det slik at ingen leverandører hadde tilstrekkelig kapasitet til å påta seg samtlige kontrakter. Innklagede oppga i konkurransegrunnlaget punkt 3 grunnlagsdata for alle oppdragsgiverne og kontraktstypene. Det var også oppgitt hentested for de forskjellige kontraktene, og hvilke åpningstider de forskjellige hentestedene hadde. Tilbudene skulle omfatte både transport og sluttbehandling for hver kontrakt, jf. konkurransegrunnlaget punkt 1.1, men tilbyderne kunne velge hvilke oppdragsgivere og på hvilke kontrakter de ville levere tilbud.

(51)     Det at flere oppdragsgivere går sammen om å avholde konkurranser, og at dette kan gjøre evalueringen mer komplisert kan ikke i seg selv være grunnlag for å benytte konkurranse med forhandling. Når tilbyderne selv kunne velge hvilke kontrakter de ville levere tilbud på, kan klagenemnda ikke se at det var problematisk at innklagede vurderte det slik at ingen leverandører kunne påta seg alle kontraktene. Når det gjelder oppstartstidspunktet, kan klagenemnda ikke se at dette har betydning for hvorvidt innklagede kunne benytte konkurranse med forhandling, da usikkerheten rundt dette ikke hadde sammenheng med tjenestens art.

(52)     Innklagede har videre anført at det var uklarhet med hensyn til behandlingsform og ulike tjenester. Det var i følge innklagede ikke opplagt at alt avfall skulle via omlastningsstasjoner i hver region. Innklagede anså det som umulig å lage oversikter for spesifikasjon av alle alternativer. Det ble også vist til at forskjeller mellom oppdragsgiverne når det gjaldt volum, avstander, infrastruktur og rammebetingelser medførte at det ikke ville være mulig for tilbyderne å foreta en konkret prisfastsettelse. Innklagede har ikke dokumentert ovennevnte for nemnda. Som nevnt over, hadde innklagede oppgitt hentested og grunnlagsmateriale for hver kontrakt i konkurransegrunnlaget. Det var også laget enkle og oversiktlige prisskjema der tilbyderne skulle oppgi pris i kroner per tonn. Innklagede hadde således lagt opp til en svært konkret prising, basert på de opplysningene som var gitt i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda kan dermed, ut fra opplysningene som foreligger for nemnda, ikke se at det foreligger uklarheter rundt behandlingsform og ulike tjenester som medførte at det ikke kunne fastsettes tilstrekkelige spesifikasjoner.

(53)     Videre har innklagede anført at det ved avgjørelsen av hvilken konkurranseform som skulle benyttes var forutsatt at tildelingskriterier knyttet til gjennomføring og miljø skulle vektes med tretti til førti prosent, men at vekten av andre kriterier enn pris i det endelige konkurransegrunnlaget ble fastsatt til ti prosent, fordi det ville være vanskelig for tilbyderne å gi tilstrekkelige beskrivelser rundt disse forholdene til at det kunne foretas en formålstjenlig evaluering av tilbudene. Det er på det rene at innklagede planla at andre kriterier enn pris skulle vektes med tretti til førti prosent, jf. notatet som ble utarbeidet før kunngjøringen, men at gjennomføring og miljø i konkurransegrunnlaget ble vektet med ti prosent. Som det fremgår ble imidlertid dette avklart før konkurransegrunnlaget ble sendt ut. Det er ikke opplyst hvordan innklagede avklarte dette forholdet. Det er heller ikke tilstrekkelig dokumentert at tilbyderne ikke ville kunne gi tilstrekkelige beskrivelser i sine tilbud til at innklagede kunne foreta en formålstjenlig vurdering, og innklagedes anførsel fører ikke frem.

(54)     Klagenemnda finner på denne bakgrunn at tjenestens art i dette tilfellet ikke gav hjemmel for å benytte konkurranse med forhandling, jf. forskriften § 14-3 (1) bokstav c. Innklagede har benyttet konkurranse med forhandling i strid med forskriftens § 14-1 (1), og konkurransen må avlyses og kunngjøres på nytt.

(55)     På grunn av det resultat nemnda har kommet til, og fordi innklagede avventer klagenemndas avgjørelse, er klagers subsidiære anførsler ikke behandlet.

Konklusjon:

Sunnfjord Miljøverk IKS, Karmøy kommune, Sunnhordland Interkommunale Miljøverk IKS, FjellVAR, Indre Hordaland Miljøverk, Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap og Sogn Interkommunale Miljø- og Avfallsselskap har brutt forskriften
§ 14-1 (1) ved å kunngjøre en konkurranse med forhandling uten at det var hjemmel for dette i forskriften § 14-3. 

Klagers øvrige anførsler er ikke behandlet.

For klagenemnda,

9. november 2009

Jakob Wahl