Innklagede gjennomfører en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av tjenester for innkreving av parkeringsavgift over mobiltelefon (såkalt ”mobilparkering”). Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriftens § 11-11 (1) bokstav e ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud. Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet.

Klagenemndas avgjørelse 9. mars 2009 i sak 2009/12

Klager:           Teletopia AS

Innklaget:      Oslo kommune v/Trafikketaten

Klagenemndas medlemmer: Tone Kleven, Kai Krüger og Andreas Wahl.

Saken gjelder: Avvisning av valgte leverandørs tilbud. Avlysning av konkurransen.

Bakgrunn:

(1)         Oslo kommune v/Trafikketaten (heretter kalt TET eller innklagede) kunngjorde 9. oktober 2008 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av ”Tjenester for innkreving av parkeringsavgift over mobiltelefon” (såkalt ”mobilparkering”).  Anskaffelsen var tidligere kunngjort som en konkurranse med forhandling, den 3. april 2008, men denne konkurransen ble avlyst den 29. juli 2008 som følge av klager på saksbehandlingen.

(2)         I konkurransegrunnlagets punkt 4.2 fremgikk det følgende tildelingskriterier:

(3)         I kravspesifikasjonens punkt 1.1.1 fremgikk det følgende obligatoriske brukerkrav til tjenesten:

”1.1.1. Brukerkrav

• Tilgang til kort telefonnummer (maks 5 sifre) for tilgang til tjenesten

• Sende SMS for å starte og stoppe parkering. Parkeringen (SMS-melding) må være knyttet opp mot:

o Registreringsnummer på kjøretøy

o Takstgrupper (soner)

o Parkeringstid

• SMS-kvittering til parkerer

• SMS-melding for å melde forlengelse av parkeringen

• Beskrive løsning for å fjerne muligheten for å parkere (forlenge parkering) utover de tillatte 2 timer der det er 2 timers sone.”

(4)         Under kravspesifikasjonens punkt 1.6, benevnt ”økonomi”, fremgikk det blant annet følgende:

”1.6. Økonomi

Oppdragsgiver forutsetter at alle kostnader forbundet med mobilparkering - både for parkerer, tjenesteleverandøren og oppdragsgiver tydeliggjøres i tilbudet (se prisskjema nedenfor).

For drift av systemet vil oppdragsgiver betale leverandøren 2,5 % av innbetalt parkeringsavgift.

[…]

For oppdragsiver er det viktig at det er lagt til rette for en brukervennlig løsning og at den har en slik økonomisk karakter at store deler av markedet er villig til å bruke tjenesten.

[…]

I tilbudet skal det oppgis et kostnadsbilde for tjenesten med utgangspunkt i en bilist som

parkerer 2 timer i rød sone. Rød sone koster 25 kroner for 1. time og 41 kroner for 2. time, totalt 66 kroner. Dette må leverandøren svare på med alle priser inkl. moms

Prisskjema:

Alle hvite felter skal fylles ut.

(5)         Forut for tilbudsfristens utløp mottok innklagede en rekke spørsmål fra interesserte leverandører. Disse spørsmålene med tilhørende svar fra oppdragsgiver er innarbeidet i et eget dokument kalt ”spørsmål og svar”. Fra dokumentet hitsettes følgende:

”2. Under "Tildelingskriterier" står det at pris til sluttbruker (Parkerer) er vektet 85 %.

Forutsettes det da at andel til oppdragsgiver er tilnærmet lik dagens parkeringsavgift, slik som i prisskjemaeksempelet? Her er normal parkeringsavgift kr 66 og andel til

oppdragsgiver kr 65. Hvis ikke, vil 85 % vektingen være en kombinasjon av "Sum avgift" og "Andel til oppdragsgiver" som vektlegges omtrent likt?

[..]

5. Kan Trafikketaten si noe om forventet omsetning:

a. Totalomsetning parkering for aktuelle parkometer/betalingsterminaler pr. år

b. Omsetning kort

c. Omsetning kontanter

d. Estimert omsetning mobil? Finnes det noen erfaringstall fra andre mobile

løsninger?

[…]

Sp. 2: Med pris til sluttbruker menes den totale pris sluttbruker må betale for å benytte mobiltelefonen for å betale parkeringsavgiften.

[..]

Sp. 5: Tilsvarende løsning er ikke prøvet i Norge tidligere. Vi har ingen formening om hvor stor interessen for å betale parkeringsavgift med mobiltelefon vil bli. Derfor ønsker vi å evaluere ordningen etter 6 mnd. for å se interessen for ordningen for enten fortsette eller avslutte.

1) I kravspesifikasjonen skriver TET at det er et brukerkrav at kunden skal kunne sende SMS for å starte og stoppe en parkering. Mener TET at kundene kun skal betale for faktisk tid kunden har parkert?

[…]

Sp, 1. Det er et krav at kunden skal kunne velge å betale for faktisk parkeringstid.

[..]

Spørsmål 1:

Ref. punkt 1.1.1 i kravspesifikasjonen. Tilgang til kort telefonnummer (maks 5 siffer) for tilgang til tjenesten. Kreves det et eget dedikert kortnummer eller er kodeord på delt kortnummer akseptabelt?

Svar 1:

Det kreves et eget kortnummer.

[…]

Spørsmål 3:

Skal leverandør skaffe til veie kortnummer og betale etableringskostnader til mobiloperatørene eller har Trafikketaten allerede et kortnummer som er tiltenkt dette formålet slik at nevnte etableringskostnader ikke pålegges leverandøren?

[…]

Svar 3:

a. Leverandøren må skaffe til veie kortnummer.”

(6)         Innen tilbudsfristens utløp mottok innklagede tilbud fra 8 leverandører. Av disse ble 6 leverandører kvalifisert til å få sitt tilbud vurdert, deriblant Teletopia AS (heretter kalt klager) og EasyPark AS.

(7)         I klagers tilbud punkt 4.1.1.1 fremgikk det følgende om leverandørens oppfyllelse av konkurransegrunnlagets krav til kortnummer:

”4.1.1.1 Tilgang til kortnummer

Det anbefales at kortnummer 2300, som allerede benyttes av Oslo kommune for betaling av piggdekkavgift, også tas i bruk for mobilparkering. Fordelen med dette er at kortnummer 2300 allerede er godt innarbeidet og kjent for bilister i og omkring Oslo kommune.

Teletopia har imidlertid også etablert andre firesifrede kortnummer som er ledige og eksklusivt kan brukes for parkering hvis det skulle være ønskelig for oppdragsgiver å benytte et annet kortnummer enn 2300.”

(8)         I tilbudet fra EasyPark AS (tilbudsbrevet punkt 2.1 og tilbudsbesvarelsen punkt 1.5 og 6.3.5) fremgikk det følgende om oppfyllelse av kravet til kortnummer:

”Easypark tilbyr et alternativt betalingssett for parkering, der kunden betaler ved å sende en SMS (eller ringe) et riksdekkende telefonnr: tlf 2410 (03456).”

(9)         Videre fremgikk det følgende om kortnummeret i tilbudsbesvarelsen punkt 4.1.1:

”Easyparks SMS tjeneste (CPA) inneholder et telefonnummer som benyttes eksklusivt til dette formålet (tlf 2410). Dette telefonnummeret vil ikke bli benyttet av andre tjenester hos Teleoperatøren. Årsaken er at Easypark ikke ønsker å komme i en situasjon der enkelte mobilselskaper sperrer tilgangen til nummeret på grunn av useriøse aktørers innhold på nummeret. Dette skaper en forutsigbarhet for TET.”

(10)     I samme punkt var det også angitt følgende om tilbyderens parkeringsløsning: ”kunde/bruker kan velge mellom 2 typer parkering: 4.1.2.1 Åpen parkering: Parkering er startet, men ingen utløpstid er angitt. 4.1.2.2 Tidsbegrenset parkering: Parkering er startet og utløpstid er satt.” I punkt 4.2 var det angitt at bruker ville motta SMS kvittering i følgende tilfeller: ”Når parkering er startet, 15 minutter før parkering utløper (påminnelse) og når parkering er utløpt.” I punkt 4.3 fremgikk det at bruker kunne forlenge parkering ”ved å returnere påminnelses SMS til 2410.” I tilbudsbevarelsens punkt 6 fremgikk det at dersom bruker valgte å sende stopp melding når parkeringen ble avsluttet, så ville brukeren motta en kvitterings SMS for dette, og ”prisen for parkering regnes i dette tilfellet ut i ettertid”.

(11)     I tilbudsbesvarelsens punkt 10, ”økonomi”, fremgikk det så følgende:

”I vårt tilbud er alle kostnader forbundet med mobilparkering – både for parkerer, tjenesteleverandøren og oppdragsgiver tydeliggjort.”

(12)     Videre fremgikk det i samme punkt at EasyPark AS` sluttpris til brukerne i eksempelet tilbyderne skulle prise var på kr 75,24. EasyPark AS anga også totalprisen for sluttbrukerne i eksempelet til en fast prosentsats på […] %. Denne prosentsatsen var også oppgitt som ”Brukerens tilleggspris (utover offentlig parkeringstakst)”, i ”Fullstendig utfylt prisskjema i henhold til vedlegg 3”, jf tilbudsbrevets side 108. Videre fremgikk det også av punkt 10 at ”Vi gjør oppmerksom på at det i dette regnestykket ligger en påminnelses SMS samt tap på fordringer (oppgitt fra Telcom operatørene)”. Punkt 10 inneholdt også en tabell som viste at ”Mark-Up for SMS” var på […] % / kr […] for parkering i 1 time og kr […] for parkering i 2 timer. Videre var det også synliggjort at følgende SMS meldinger var inkludert i totalprisen til sluttbruker: ”Confirmation SMS”, ”Reminder SMS 1h 45 min” og ”Tap på fordringer”, ved at enhetsprisen på disse var medtatt under oversikten over ”EasyParks Revenue” og ”Valable Cost”.

(13)     Videre fremgår det av EasyParks AS` tilbudsbesvarelse side 100 flg at det er Carrot Communication AS som vil være EasyPark AS` underleverandør til enkelte av de teletekniske elementene anskaffelsen omfatter, herunder leveranse av ”SMS portalnummer, 4-sifret med tilknytning til CPA avtale mot alle mobilnettoperatørene i Norge” og ”SMS Gateway”. Videre fremgår det at ”Carrot nyoppretter og drifter et 4-siffret SMS portalnummer mot alle mobilnettoperatørene i Norge. Innen rammene av CPA-retningslinjene og Forbrukerrådets føringer, får EasyPark den fulle råderett over nummeret når det gjelder bruk av kodeord og tjenester på portalnummeret (i avtaleperioden).” Etableringsprisen for et firesifret telefonnummer var på kr [..], mens den månedlige driftskostnaden for tjenesten var på kr […].

(14)     Klagers totalpris til sluttbrukerne i eksempelet tilbyderne skulle prise var på kr 77.  

(15)     I brev av 11. desember 2008 ble tilbyderne meddelt at EasyPark AS (heretter kalt valgte leverandør) var tildelt kontrakten. Det fremgår videre av brevet at klager og valgte leverandør var blitt bedømt likt på tildelingskriteriene tilknyttet leveringstid og teknisk løsning, hvor begge tilbyderne var gitt full score på 10 poeng. På priskriteriet var EasyPark AS gitt 9,97 poeng, mens klager var gitt 9,73 poeng. Etter vekting ga dette EasyPark AS 9,97 poeng og klager 9,77 poeng.

(16)     I brev av 5. januar 2009 påklagde klager tildelingsbeslutningen. Klagen ble avslått i innklagedes brev av 19. januar 2009. I brev av 20. januar 2009 fremsatte klager en revidert klage. Denne ble besvart av innklagede i e-post av 21. januar 2009, hvor innklagede meddelte at kontrakt ville bli inngått på formiddagen den 23. januar 2009. Klager fremsatte samme dag (den 21. januar 2009) en begjæring om midlertidig forføyning for Oslo byfogdembete. Begjæringen ble tatt til følge i kjennelse av 22. januar 2009. Fra kjennelsens slutning hitsettes følgende:

”1. Oslo kommune, Trafikketaten, plikter å stanse inngåelse av kontrakt for mobilbetaling inntil Klagenemnda for offentlige anskaffelser har behandlet klage og Teletopia har fått fem – 5 – virkedager etter mottakelse av resultatet av klagen til å vurdere videre rettslige skritt.

2. Forbudet i post 1 skal ikke ha varighet ut over 15. mars 2009.”

(17)     Saken ble brakt inn for klagenemnda i brev av 23. januar 2009.

Anførsler:

Klagers anførsler:

Avvisning av valgte leverandørs tilbud etter forskriftens § 11- 11 (1) bokstav e

(18)     Valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist idet manglende tilbud på et eget kortnummer utgjør et vesentlig avvik fra kravspesifikasjonen, jf forskriftens § 11-11 (1) bokstav e. Kortnummeret valgte leverandør tilbød er riksdekkende og benyttes også for andre parkeringsselskap. Det vil si at dette ikke er særskilt dedikert til Oslo kommune, slik dokumentet ”spørsmål og svar” av 27. oktober 2008 krevde, jf formuleringen: ”Det kreves et eget kortnummer”. Å tilby et eget dedikert kortnummer innebærer økte kostnader. Hvis det aksepteres at valgte leverandør ikke trengte å tilby et eget kortnummer, vil dette innebære en konkurranseulempe for klager.

Avvisning av valgte leverandørs tilbud etter forskriftens § 11- 11 (1) bokstav f

(19)     Valgte leverandørs tilbud skulle også vært avvist etter forskriftens §§ 11-11 (1) bokstav f, idet tilbudet gir grunnlag for relativ bedømmelsestvil mht om tilbudet oppga den totale pris for sluttbruker. Det fremgår av konkurransegrunnlaget at tilbyder skal oppgi den totale sluttprisen for parkerer. Valgte leverandørs tilbudspris inkluderte imidlertid kun ”en påminnelses SMS samt tap på fordringer.” Det er dermed uklart om tilbudsprisen også inkluderer eventuelle øvrige SMS meldinger som kan være nødvendige for å starte, stoppe og forlenge parkeringen. Den oppgitte sluttprisen skulle være uavhengig av parkeringens lengde og bruk av de i konkurransegrunnlagets angitt obligatoriske tjenestefunksjoner. Etter klagers oppfatning krevde konkurransegrunnlaget at man tilbudte en fastpris, slik klager også gjorde. Klager kan ikke se at valgte leverandør har gjort dette, og det er dermed uklart hvilke tillegg som kommer utover den tilbudte basisprisen på kr 75,30. Det fremgår av CPA-avtalen (avtalen med Telenor) at minsteprisen for en melding som skal belastes brukeren er kr 1. Siden valgte leverandør heller ikke har redegjort for hvordan man kan fakturere med desimaler, må det i tillegg legges til grunn at leverandørens basispris var kr 76, og ikke kr 75,30 som angitt i tilbudet. Den oppgitte basisprisen innebærer videre at valgte leverandør taper minimum kr 1,225 pr parkeringstilfelle i henhold til eksempelet tilbyderne skulle prise (dette inkluderer 2 utakserte kvitteringsmeldinger à kr 0,35/stk, jf CPA avtalens punkt 16, + netto tap som følge av at det utbetales et større beløp enn det som innkreves, kr 0,35). Ytterligere forlengelsesmeldinger som ikke skal belastes særskilt øker dette tapet med kr 0,35/melding. Tap på fordringer samt interne kostnader i selskapet forbundet med kundeservice, systemdrift, faste avgifter mv kommer i tillegg. Når leverandøren går med tap ift priseksempelet, har det formodningen for seg at dette tapet dekkes inn andre steder i tilbudet, eksempelvis gjennom tilleggsbelastninger som følge av at parkeringen stoppes eller forlenges, og/eller at det ligger andre påslagsprosenter til grunn for parkeringer som er kortere eller lengre enn akkurat 2 timer i rød sone. Dersom det ikke fremgår av valgte leverandørs tilbud at det ikke påløper andre kostnader for parkerer, slik at totalprisen reelt sett blir høyere, er det ikke mulig å sammenligne tilbudet med de øvrige tilbudene, og det skulle dermed vært avvist etter forskriftens § 11-11 (1) bokstav f.

Avlysning som følge av at evalueringsmodellen ikke var egnet

(20)     Subsidiært, dersom det ikke foreligger relativ bedømmelsestvil, må konkurransen avlyses, idet den evalueringsmodell som er brukt for å vurdere tilbudenes priser ikke er i stand til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Dette fordi det eksempelet som er valgt som grunnlag for tilbydernes priser ikke er representativt ift den faktiske parkering, jf innklagedes egen parkeringsrapport for rød og gul sone av 2006. Av rapportens side 6 og 7 fremgår det at det kun er 24 % av parkeringene i rød sone som foretas i 1,5 til 2 timer. De resterende parkeringer er kortere. Videre fremgår det av rapportens side 1 at det totalt er 5 500 avgiftsbelagte parkeringsplasser, hvorav kun 2400 av disse er i rød sone. De resterende 3100 (flertallet) er altså i gul sone. Ut fra innklagedes egen forståelse av konkurransegrunnlaget, som kun ber om pris for en bestemt type parkering, foreligger det en stor mulighet for taktisk prising ved at tilbyderen kan prise annen type parkering vesentlig høyere. Dersom konkurransegrunnlaget ikke må forstås slik at det må oppgis en pris per parkering som er uavhengig av lengde, start/stopp, påminnelser og forlengelser, er den benyttede prismodell ikke egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet og konkurransen må da avlyses. 

Avlysning som følge av manglende opplysninger

(21)     Atter subsidiært, dersom tilbudet til valgte leverandør ikke blir avvist eller konkurransen avlyst som følge av uklart konkurransegrunnlag, må konkurransen i alle fall avlyses på det grunnlag at innklagede ikke har utjevnet den kunnskapsforskjell som forelå mellom tilbyderne mht parkeringsmønsteret på parkeringsplassene til innklagede, jf regelverkets krav til likebehandling og klagenemndas tidligere saker 2003/230, 2004/46, 2006/77, 2007/104, 2008/53, 2008/79 og 2008/135. Som eksisterende leverandør av annen mobilparkering til innklagede hadde valgte leverandør kunnskap av betydning som de øvrige tilbyderne ikke hadde. Et eksempel av betydning her er i hvilken grad mobilbrukerne forlenger sine parkeringer. Dette er noe valgte leverandør som eksisterende leverandør kan ha kunnskap om, og som dermed også har gitt selskapet større adgang til taktisk prising. Et annet forhold er hvordan parkeringen fordeler seg mellom ulike soner og tidsrom. For øvrig nevnes at kontrakten om mobilparkering for Oslo kommune er viktig ut over sin egen isolerte økonomiske verdi. Kontrakten er for det første en signalkontrakt både i Norge og Skandinavia. For det annet er kontrakten på grunn av det relative omfanget av parkering i Oslo i forhold til annen parkering i Norge svært viktig. Den leverandøren som får kontrakten, vil få stordriftsfordeler som gir leverandøren et sterkt konkurransefortrinn om alle kommende tilsvarende kontrakter. For det tredje vil private brukere i Stor-Oslo av betalingsløsninger for parkering også være opptatt av å inngå avtale med en leverandør som tilbyr dekning i Oslo. Leverandøren i Oslo vil dermed også få et konkurransefortrinn fremfor andre.

Innklagedes anførsler:

Avvisning av valgte leverandørs tilbud etter forskriftens § 11- 11 (1) bokstav e

(22)     Svaret fra Trafikketaten lest i sammenheng med spørsmålet og konkurransegrunnlaget innebærer at det ikke aksepteres at det skal brukes et telefonnummer som deles med andre tjenester enn parkering, jf bruk av kodeord som atskiller parkeringen fra andre ytelser knyttet til samme nummer. Det er en misforståelse når klager oppfatter svaret slik at det kreves et telefonnummer som er eksklusivt for Oslo. Noe slikt krav fremgår verken av konkurransegrunnlaget eller av svaret i spørsmålsrunden. Trafikketaten har vært opptatt av at det benyttes et eget kortnummer for parkeringstjenester. Bakgrunnen for dette er dels at slik delt bruk er tungvint for kunden, og dels at det ikke skal kunne oppstå misforståelser og sammenblanding med øvrige betalingstjenester over sms som stemmegivning på Idol eller lignende, bestilling av ringetoner, kjøp fra automater, deltakelse på interaktiv chat på tv, osv. Det at man ikke ønsker å dele telefonnummer med andre tjenester innebærer imidlertid ikke at det er nødvendig med et telefonnummer eksklusivt reservert for bruk til sms-betaling på Oslo kommunes avgiftsplasser. Hver automat for betaling av parkeringsavgift i Oslo kommune har et eget takstgruppenummer. Nummeret angir geografisk plassering og tariff. Takstgruppenummeret er særskilt dedikert for den enkelte automat og benyttes bare av Oslo kommune. Som det fremgår av kravspesifikasjonens pkt. 1.1.1 krav 2 skal løsningen baseres på at SMS-meldingen fra den som parkerer oppgir dette takstgruppenummeret samt bilens registreringsnummer. Parkeringen er da plassert geografisk, og det er derfor ikke behov for at det skal opprettes et eget kortnummer for Oslo kommune. Hvordan tilbyderne legger opp løsningen på dette området er altså ikke avgjørende for Oslo kommune, forutsatt at bruken av kortnummeret ikke er egnet til å skape misforståelser eller at avgiftsparkeringsbetalingen blandes sammen med tjenester som Oslo kommune ikke ønsker å bli forvekslet med. Tilbudet fra EasyPark er basert på bruk av kortnummer som kun benyttes til parkeringstjenester, og som ikke deles med andre tjenester ved hjelp av kodeord eller lignende. Tilbudet ligger da innenfor kravspesifikasjonen, selv om samme nummer kan benyttes ved parkering andre steder enn i Oslo. Noe grunnlag for å avvise EasyPark på denne bakgrunn foreligger derfor ikke.

Avvisning av valgte leverandørs tilbud etter forskriftens § 11- 11 (1) bokstav f

(23)     Valgte leverandør oppfylte de dokumentasjonskrav som var satt til pris i konkurransegrunnlaget og kravspesifikasjonen. Det etterspurte eksempelet var priset, og det var angitt en generell sluttpris til bruker i en fast prosentsats av parkeringsavgiften, […] %. Prisen i eksempelet vil være representativ for de alt overveiende antall parkeringssituasjoner. Dette gjorde derfor tilbudet sammenlignbart med de øvrige tilbudene (også for parkeringssituasjoner som ikke fremgikk av prisskjemaet)og det forelå da heller ikke noe grunnlag for å avvise leverandørens tilbud etter forskriftens § 11-11 (1) bokstav f.

(24)     For øvrig kan tilføyes at EasyPark i sitt tilbud har lagt opp til en løsning hvor start-sms en fra bilisten innebærer at avgiftsparkeringen løper i en time, med mindre det sendes en stopp-sms før denne tiden er gått ut. Hvis parkeringen ikke er stanset av bilisten, vil han eller hun motta en påminnelses-sms 15 minutter før den første timen er utløpt. Bilfører kan da velge å forlenge avgiftsparkeringen for ytterligere en time ved å sende en sms, eller flytte kjøretøyet innen den timen det er betalt for. Dersom bilfører forlenger avgiftsparkeringen vil parkeringen forlenges i en time. Også ved en eventuell forlengelse vil bilfører når som helst kunne stoppe avgiftsparkeringen ved å sende en stopp-sms når parkeringen avsluttes. Slik løsningen fra EasyPark er lagt opp, er det altså ikke behov for flere oppfølgingsmeldinger under avgiftsparkeringen enn 1 påminnelse og evt kvittering for bestilt forlengelse. Disse meldingene er inkludert i prisen som er oppgitt i tilbudet fra EasyPark. Klagers anførsler om at den pris som er oppgitt i EasyParks tilbud ikke er dekkende for en del situasjoner som fremheves i klagen, er dermed ikke holdbar.

Avlysning som følge av at evalueringsmodellen ikke var egnet

(25)     Innklagede bestrider at prisskjemaet ikke er egnet til å identifisere det beste tilbudet og at konkurransen på dette grunnlag må avlyses. Dokumentasjonskravene til pris er satt opp slik at det vil tydeliggjøre maksimalkostnad for sluttbruker samtidig som det gir et enkelt og godt sammenligningsgrunnlag mellom tilbudene. Selv om prisskjemaet er basert på en bilist som parkerer i 2 timer i rød sone, gir det i tillegg også informasjon om kostnad for sluttbruker for 1. time og for 2. time. I Oslo har rød sone den dyreste parkeringsavgiften, samtidig som de alt overveiende antall plasser har en maksimal parkeringstid på 2 timer. Den pris som oppgis for denne parkeringssituasjonen vil da for alle praktiske formål utgjøre en maksimalpris for avgiftsparkering. Det er videre forutsatt i konkurransegrunnlag og kravspesifikasjon at alle kostnader for sluttbruker er tatt med i prisen. Dette innebærer at det er forutsatt at prisen som oppgis inkluderer startmelding, kvitteringsmelding, eventuelt forlengelsesmelding og stoppmelding. Teoretisk kan det tenkes et stort antall parkeringssituasjoner med en annen pris enn det som fremgår av dokumentasjonskravene. Det er imidlertid ikke praktisk anledning til å ta med alle mer eller mindre sannsynlige parkeringssituasjoner som kan foreligge. Så lenge prisdokumentasjonen er uttrykk for et forsvarlig parkeringsmønster basert på statistikk og empiri må valg av prisdokumentasjon høre under oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Som det fremgår av kravspesifikasjonen punkt 1.1.1 kulepunkt 2 er det av Trafikketaten lagt opp til en løsning hvor man sender én startmelding ved oppstart av avgiftsparkering og én stoppmelding når avgiftsparkeringen avsluttes. Trafikketaten har imidlertid også akseptert løsninger som baseres på forhåndsbestilling av tid. Hvordan løsningen er lagt opp vil imidlertid påvirke hvor nøyaktig pris i henhold til dokumentasjonskravene vil være. For løsninger som er basert på start- og stoppmelding fra bilfører (slik som løsningen til EasyPark), vil behovet for flere meldinger enn det som følger av kravspesifikasjonen ikke være tilstede. Den pris som er oppgitt basert på en slik løsning vil følgelig gi et nøyaktig kostnadsbilde for sluttbruker. Ved de tilbud som er basert på forhåndsbestilling av tid (jf klagers tilbud), vil det derimot kunne være behov for et større antall meldinger. Det kan da knytte seg usikkerhet til om totalprisen i skjemaet inkluderer dette. Klager har som nevnt foran kompensert for en slik usikkerhet ved å sette et "tak" for slike kostnader, slik at dette ikke influerer på totalkostnaden for sluttbruker ved 2 timers parkering. Det er kun for de få avgiftsplasser hvor det er adgang til parkeringstid ut over 2 timer at prisskjemaet ikke gir et presist kostnadsbilde for sluttbruker. For å holde vurderingskriteriene klare og uomtvistelige og på bakgrunn av at antall avgiftsparkeringsplasser med lengre maksimaltid enn 2 timer utgjør et så vidt lite antall av totalen, har Trafikketaten valgt å ikke ta med disse plassene i dokumentasjonskrav for pris.

(26)     Innklagede har vanskelig for å forstå at den avgjørelse fra KOFA som klager viser til (sak 2003/50 jf 2003/279 hvor samme formulering er gjentatt), gir noen støtte for klagers oppfatning. Den sentrale uttalelsen i denne sammenheng er som følger:

”Oppdragsgivers utvelgelse av produkter i matrisen for beregning av tilbudsprisene skal være saklig og forsvarlig. Det avgjørende vil være om det kan forventes at de utvalgte produktene vil gi et representativt bilde på de forventede kostnadene til innkjøpene.”

(27)     Poenget her må være at oppdragsgiver ikke trenger å ta med alle varianter i sitt prisskjema, så lenge de utvalgte kriteriene gir et representativt bilde. Det er nettopp det Trafikketaten har gjort ved de opplysninger det er bedt om, jf det som foran er sagt om antall plasser med to timers tidsbegrensning, soneinndeling m.v.

(28)     På bakgrunn av dette er det innklagedes oppfatning at prisskjemaet sett i sammenheng med løsningen som er skissert i kravspesifikasjonen gir en tilstrekkelig presis angivelse av pris til sluttbruker.

Avlysning som følge av manglende opplysninger

(29)     Den eksisterende avtalen innklagede har med EasyPark skiller seg vesentlig fra den avtalen aktuelle konkurranse gjelder. Aktuelle konkurranse gjelder et allment tilbud til alle som har et mobiltelefonabonnement med betalingen over telefonregningen. Eksisterende avtale forutsetter derimot en forhåndsavtale med etterfølgende fakturering. Videre er avtalen en abonnementsløsning basert på en månedlig medlemspris og en pris utover avgiftsparkeringsprisen ved den enkelte parkering. Betaling av avgift foregår via kredittkort eller faktura i ettertid. Abonnementsavtalen benyttes også nesten utelukkende av næringsdrivende med tjenestebiler. Eksisterende avtale er altså annerledes utformet, betalingen skjer på en annen måte, og kundegrunnlaget og kundenes parkeringsmønster er et annet. Det er vanskelig å se for seg at dette gir noen informasjon som EasyPark kan tenkes å ha hatt noen glede av i sammenheng med denne konkurransen.

(30)     For det annet utfører Trafikketaten beleggsundersøkelser med jevne mellomrom. Den sist publiserte er fra 2007, og er offentlig tilgjengelig på Trafikketatens hjemmesider. Undersøkelsen viser blant annet parkeringsbelegget innenfor gul og rød sone, parkeringenes lengde, betalingsvillighet osv. Det må være tilbyders eget ansvar å innhente offentlig tilgjengelig informasjon som de mener har betydning for prising av tilbud i konkurransen. Klager har da også funnet fram til dette materialet, jf at den fulgte som vedlegg til Teletopias henvendelse til Trafikketaten av 20. januar 2009. Beleggsundersøkelsen er det beste informasjonsgrunnlaget som finnes om bilisters parkeringsmønster på Oslo kommunes avgiftsplasser. Informasjon som EasyPark eventuelt måtte kunne utlede av den eksisterende avtalen med Trafikketaten vil ikke gå utover det som fremgår av Beleggsundersøkelsen 2007.

(31)     Innklagede er enig i at leverandører skal stille mest mulig likt, og at eksisterende leverandører kan tenkes å ha fordeler som det påhviler oppdragsgiver å utjevne, jf avgjørelse 2003/230 som klager har vist til. I dette tilfelle er det imidlertid ikke snakk om samme type leveranse, idet konkurransen gjelder et annet parkeringstilbud enn eksisterende avtaler. Det er også slik at oppdragsgiver har sørget for at de mest relevante opplysninger for leverandørene er allment tilgjengelige. Det bestrides derfor også at konkurransen skulle vært avlyst på dette grunnlag.

Klagenemndas vurdering:

(32)     Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og II, jf forskriftens §§ 2-1 og 2-2.

Hvorvidt valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist etter forskriftens § 11-11 (1) bokstav e

(33)     Av forskriftens § 11-11 (1) bokstav e følger det at et tilbud skal avvises når det inneholder vesentlige avvik fra kravspesifikasjonene i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget.

(34)     Klager har anført at valgte leverandørs unnlatelse av å tilby et eget telefonnummer til oppdragsgivers eksklusive bruk tilknyttet det formål aktuelle anskaffelse gjelder, utgjør et vesentlig avvik fra kravspesifikasjonen, og at valgte leverandørs tilbud på dette grunnlag skulle vært avvist etter forskriftens § 11-11 (1) bokstav e. 

(35)     Det første spørsmålet klagenemnda må ta stilling til er derfor om kravspesifikasjonen kan anses for å oppstille et slikt absolutt krav om et eksklusivt telefonnummer, kun til bruk for oppdragsgiver, og kun til bruk for det formål aktuelle anskaffelse gjelder.

(36)     I konkurransegrunnlagets punkt 1.1.1.”obligatoriske brukerkrav til tjenesten” fremgår det at det kreves ”tilgang til kort telefonnummer (maks 5 sifre) for tilgang til tjenesten”.  Av dette kan det således ikke utledes noe krav til eksklusivitet. I dokumentet ”spørsmål og svar”, fremgår det imidlertid at en av tilbyderne stilte følgende spørsmål til oppdragsgiver: ”Kreves det et eget dedikert kortnummer eller er kodeord på delt kortnummer akseptabelt?” Til dette svarte innklagede: ”Det kreves et eget kortnummer.”  Dette må anses som en akseptabel endring etter forskriftens § 8-2 (1), og klagenemnda kan etter endringen ikke forstå konkurransegrunnlaget på annen måte enn at det nå ble stilt et absolutt minstekrav til tilbyderne om at det skulle tilbys et eksklusivt telefonnummer, kun til bruk for oppdragsgiver, og kun til bruk for det formål aktuelle anskaffelse omfatter. Dersom oppdragsgiver ikke ønsket å oppstille et slikt absolutt krav, burde oppdragsgivers svar til tilbyderne vært formulert på en helt annen måte.

(37)     Det neste spørsmålet blir da om valgte leverandørs tilbud kan anses for å inneholde et avvik fra kravet om eksklusivt telefonnummer.

(38)     Av valgte leverandørs tilbud (tilbudsbrevets punkt 2.1 og tilbudsbesvarelsens punkt 1.5 og 6.3.5) fremgår det at leverandøren tilbød et ”riksdekkende” telefonnummer. Selv om dette utelukkende skulle kunne benyttes til parkeringstjenester, var nummeret ikke forbeholdt parkererer som benytter oppdragsgivers parkeringsplasser. Telefonnummeret skulle således kunne benyttes av alle de parkererer som benytter en parkeringsplass som valgte leverandør har ansvar for. Valgte leverandørs tilbud inneholder derfor et avvik fra kravspesifikasjonens krav om et eksklusivt telefonnummer.

(39)     Det siste spørsmålet blir da om dette avviket må anses ”vesentlig”.  I klagenemndas sak 2008/58 ble det uttalt følgende om vurderingen av hvorvidt et avvik fra kravspesifikasjonen må anses vesentlig: 

”Ved vurderingen av om avviket er vesentlig må det ses hen til blant annet hvor stort avviket er, hvor viktig forholdet det avvikes fra er, og i hvilken grad et avvik vil kunne forrykke konkurransen. Der oppdragsgiver uttrykkelig har benevnt et forhold som et minstekrav, vil vilkåret i hvert fall som et klart utgangspunkt være oppfylt.”

(40)     I dette tilfellet er det tale om et avvik fra et ”obligatorisk” krav til tilbudene. Videre kan det, slik saken er opplyst for klagenemnda, ikke utelukkes at unnlatelsen av å tilby et eget telefonnummer, kan ha påvirket den pris valgte leverandør hadde anledning til å gi til innklagede. Av valgte leverandørs avtale med Carrot Communication AS fremgår det at EasyPark AS betaler en etableringsavgift på kr […] og en fast månedspris på kr […] for kortnummeret. Dette er utgifter som leverandøren må dekke inn igjen gjennom sin fortjeneste på de parkeringsoppdrag som selskapet tilbyr. Dersom utgiftene kan fordeles på flere oppdragsgivere (gjennom et riksdekkende og felles telefonnummer), er det klart at fordelingen på den enkelte oppdragsgiver kan begrenses. I tillegg fremgår det av innsendt dokumentasjon at prisforskjellen mellom tilbyderne, spesielt mellom klager og valgte leverandør, i dette tilfellet var marginal. Dette betyr at den påvirkningsmulighet en unnlatelse av å tilby et eksklusivt telefonnummer ikke trenger å være stor før det kan være tale om å forrykke konkurranseforholdet tilbyderne imellom.  Basert på dette er klagenemnda kommet til at unnlatelsen av å tilby et eksklusivt telefonnummer, kun til bruk for oppdragsgiver, og kun til bruk for det formål aktuelle anskaffelse gjelder, må anses som et vesentlig avvik fra kravspesifikasjonen. Innklagedes unnlatelse av å avvise valgte leverandørs tilbud på dette grunnlag utgjør derfor et brudd på forskriftens § 11-11 (1) bokstav e.

(41)     Basert på dette resultat, finner klagenemnda ikke grunn til å behandle klagers øvrige anførsler.

Konklusjon:

Oslo kommune v/Trafikketaten har brutt forskriftens § 11-11 (1) bokstav e ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud.

Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet.

For klagenemnda,

9. mars 2009

Andreas Wahl