Klager har deltatt i en konkurranse med
forhandling for inngåelse av rammeavtale for kjøp av skogbrukstjenester på
Østlandet og i Trøndelag. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt kravet til
forutberegnelighet i lovens § 5 ved at poengforskjellen mellom tilbudene på
priskriteriet var større enn det den reelle forskjellen burde tilsi, og ved at
innklagede hadde vektlagt tilbydernes indeksregulering av driftsprisene ved
vurderingen av tildelingskriteriet beskrivelse av effektivisering av drifta. Videre
fant klagenemndas flertall at kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 var
brutt ved at innklagede i konkurransegrunnlaget hadde unnlatt å angi volumtall
som ble benyttet i evalueringen. Klagers øvrige anførsler førte ikke frem.
Klagenemndas avgjørelse 4. mai 2009 i sak 2008/204
Klager: Statskog Borregaard Skogsdrift AS (SB Skog)
Innklaget: Statskog SF
Klagenemndas
medlemmer: Morten Goller, Tone Kleven og
Andreas Wahl.
Saken gjelder: Ulike poengskalaer for tildelingskriteriene. Poengskala for pris.
Erfaringstall. Tildelingsevaluering. Forutsetninger for vurdering av prisene.
Nærmere begrunnelse.
Bakgrunn:
(1)
Statskog SF (heretter kalt innklagede)
kunngjorde 17. mars 2008 en konkurranse med forhandling for inngåelse av rammeavtale
for kjøp av skogbrukstjenester på Østlandet og i Trøndelag. Rammeavtalen gjaldt
for perioden 1. januar 2009 til 31. desember 2010, med opsjon på to års
forlengelse. Samme dato kunngjorde innklagede en konkurranse med forhandling om
rammeavtale for kjøp av entreprenørtjenester for avvirkning av skog med
tyngdepunkt for Helgeland. Klagen gjelder den førstnevnte konkurransen.
(2)
Fra konkurransegrunnlaget punkt 2.3 Oppgavebeskrivelse hitsettes følgende:
Oppdraget gjelder følgende oppgaver:
·
Planlegging
·
Gjennomføring av skogsdrift
·
Gjennomføring av skogkultur
·
Gjennomføring av vegbygging og vegvedlikehold
·
Gjennomføring av virkesomsetning
·
Andre oppgaver
[
]
2.3.2 Gjennomføring av skogsdrift
Oppdragsgiver planlegger å drive et volum på 180.000 m3 fub i toårsperioden, men leverandør skal ved behov ha kapasitet til å klare minimum 110.000 m3 fub pr år.
(3)
Fra konkurransegrunnlaget hitsettes fra punkt
2.7 Godtgjørelse:
Godtgjørelse til leverandør fastsettes med
utgangspunkt i 2009 og reguleres årlig. Leverandøren må gi tilbud på årlig
regulering av alle godtgjørelser (se kap IV, vedlegg 4).
[
]
2.7.4 Pris for virkesomsetning
Inntektene av virkessalget godskrives Statskog
SF fullt ut. Statskog SF skal også godtgjøres med et tillegg til
gjennomsnittlig tømmerpris i VSOP i den aktuelle kommunen.
Leverandør godtgjøres med en provisjon regnet
i % av brutto tømmeromsetning inkludert tillegget som nevnt ovenfor. Leverandør
gir tilbud på denne prosenten, se kap. IV, vedlegg 4.
Direkte målekostnad, FOU-avgift og
volummessige driftskostnader hos Skog-Data (VSYS) belastes Statskog SF.
(4)
Følgende hitsettes fra konkurransegrunnlaget
punkt 3 Krav til leverandøren:
3.3 Krav til økonomisk og finansiell
kapasitet
Leverandøren må ha tilfredsstillende økonomisk
og finansiell kapasitet. Dette skal dokumenteres gjennom følgende:
·
Foretakets siste årsberetning, samt eventuelt
nyere opplysninger som har relevans til foretakets regnskapstall.
·
Foretakets årsregnskap de siste tre år eller
utdrag fra disse, se også kap. IV, vedlegg nr. 2
·
Erklæring om foretakets omsetning de siste tre
år innenfor tilsvarende aktiviteter og oppgaver som i denne konkurransen, se
kap. IV, vedlegg nr. 2
(5)
Fra konkurransegrunnlaget punkt 7.2 Tildelingskriterier hitsettes følgende:
Tildeling skjer på grunnlag av det tilbud som
etter forhandlinger gir Statskog SF den mest totaløkonomisk fordelaktige
leveransen. Med totaløkonomisk mest fordelaktig menes det mest optimale
forholdet mellom kvalitet og pris basert på følgende kriterier i prioritert
rekkefølge:
·
Tilbudt pris (kap IV, vedlegg 4), beskrivelse
av løsning av hovedaktivitetene, beskrivelse av hvordan leverandør vil bidra
til å oppnå Statskog SFs målsettinger og hovedføringer, beskrivelse av
effektivisering av drifta og beskrivelse av leverandørens markedsstrategi for
virkesomsetning, vil bli tillagt vesentlig vekt (kap IV, vedlegg 1).
·
Leverandørens svar knyttet til de øvrige
kravene som er stilt i konkurransegrunnlaget vil også bli tillagt vekt (kap IV,
vedlegg 1).
(6)
Fra konkurransegrunnlaget vedlegg 1 hitsettes
følgende:
I konkurransegrunnlaget er leverandøren
utfordret til å beskrive hvordan han vil løse hovedaktivitetene avvirkning,
tømmersalg, vegbygging/vegvedlikehold og skogkultur for å nå formålet med
oppdraget (se kap 2.1.1). Disse problemstillingene er listet opp samlet her.
Svar gis på eget ark som dateres og signeres.
·
Leverandøren må beskrive hvordan han vil løse
hovedaktivitetene avvirkning, tømmersalg, vegbygging/vegvedlikehold og
skogkultur for å nå formålet med oppdraget (se kap 2.1.1).
·
Leverandøren må beskrive hvordan han vil bidra
til å oppnå Statskog SFs målsettinger og hovedføringer (se kap 2.1.2)
·
Leverandøren må beskrive/dokumentere sitt
miljøstyringssystem (se kap 2.1.3)
·
Leverandøren må beskrive/dokumentere sitt
kvalitetssikringssystem og vise hvordan denne kontrakten vil bli fanget opp i
kvalitetssikringssystemet (se kap 2.1.4)
·
Leverandøren må beskrive hvordan han vil
effektivisere drifta for å møte en fortsatt realprisnedgang for tømmer (se kap
2.3.2)
·
Leverandøren må beskrive hvordan han vil kjøpe
anleggstjenester for bygging og vedlikehold av skogsveger (se kap 2.3.4)
·
Leverandøren må beskrive sin markedsstrategi
når det gjelder virkesomsetning (se kap 2.3.5)
(7)
Fra konkurransegrunnlaget vedlegg 4 hitsettes
følgende:
Godtgjørelser i 2009
Alle godtgjørelser skal oppgis eks.
merverdiavgift
Godtgjørelser for gjennomføring av
skogsdrift ytelser etter kap. 2.7.1
Priser oppgis i Kr pr m3 fub innmålt
nettovolum.
Priser for mellomliggende inngangsverdier
fastsettes ved lineær interpolasjon
|
Åpen hogst
|
|
Middel-
stamme
m3 fub
|
Pris for
HOGST
|
Transport-
avstand
meter
|
Pris for
KJØRING
|
|
0,05
|
|
0
|
|
|
0,10
|
|
500
|
|
|
0,15
|
|
1000
|
|
|
0,20
|
|
1500
|
|
|
0,25
|
|
2000
|
|
|
0,30
|
|
2500
|
|
|
0,35
|
|
3000
|
|
|
0,40
|
|
3500
|
|
|
0,45
|
|
4000
|
|
|
0,50
|
|
4500
|
|
|
0,55
|
|
5000
|
|
|
0,60
|
|
|
|
0,65
|
|
|
0,70
|
|
|
Lukket hogst
|
|
Middel-
stamme
m3 fub
|
Pris for
HOGST
|
Transport-
avstand
meter
|
Pris for
KJØRING
|
|
0,05
|
|
0
|
|
|
0,10
|
|
500
|
|
|
0,15
|
|
1000
|
|
|
0,20
|
|
1500
|
|
|
0,25
|
|
2000
|
|
|
0,30
|
|
2500
|
|
|
0,35
|
|
3000
|
|
|
0,40
|
|
3500
|
|
|
0,45
|
|
4000
|
|
|
0,50
|
|
4500
|
|
|
0,55
|
|
5000
|
|
|
0,60
|
|
|
|
0,65
|
|
|
0,70
|
|
|
Tynningshogst
|
|
Middel-
stamme
m3 fub
|
Pris for
HOGST
|
Transport-
avstand
meter
|
Pris for
KJØRING
|
|
0,05
|
|
0
|
|
|
0,10
|
|
500
|
|
|
0,15
|
|
1000
|
|
|
0,20
|
|
1500
|
|
|
0,25
|
|
2000
|
|
|
0,30
|
|
2500
|
|
|
0,35
|
|
3000
|
|
|
0,40
|
|
3500
|
|
|
|
4000
|
|
|
4500
|
|
|
5000
|
|
|
Type arbeid
|
Kroner
|
Enhet
|
|
Påføring av
Rotstopp
|
|
kr/m3
|
|
|
|
|
|
Mellomlagring i
skogen
|
|
kr/m3
|
Leverandør bes om å foreslå en metode for
årlig regulering av godtgjørelsene.
Godtgjørelse for gjennomføring av
skogkultur ytelser etter kap. 2.7.2
|
Type arbeid
|
Kroner
|
Enhet
|
|
Markberedning
|
|
kr/dan
|
|
Såing
|
|
kr/daa
|
|
Sprøyting
|
|
kr/daa
|
|
Grøftrensk
|
|
kr/m
|
|
Gjødsling
|
|
kr/daa
|
|
Andre kulturarbeider
|
|
kr/t
|
Godtgjørelse planting
|
2009 (kun planting)
|
|
|
Markberedt
kr/stk
|
Ikke
Markberedt
kr/stk
|
|
M-95
Pluggplante
|
|
|
|
M-60
Pluggplante
|
|
|
|
2010 (plantekjøp og planting)
|
|
|
Markberedt
kr/stk
|
Ikke
Markberedt
kr/stk
|
|
M-95
Pluggplante
|
|
|
|
M-60
Pluggplante
|
|
|
Godtgjørelsene gjelder pr stykk ferdig utsatt
plante. For 2009 leverer Statskog SF plantene.
Godtgjørelse ungskogpleie
|
Ryddestammer pr
dekar i uttak
|
|
Middel-
høyde
|
100
|
200
|
300
|
400
|
600
|
800
|
1000
|
1200
|
|
1,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Leverandør bes om å foreslå en metode for
årlig regulering av godtgjørelsene.
Godtgjørelse for arbeid knyttet til veger
ytelser etter kap. 2.7.3
|
Leverandørs godtgjørelse for
planlegging, administrasjon m.m.
|
|
kr/time
|
Leverandør bes om å foreslå en metode for
årlig regulering av godtgjørelsene.
Godtgjørelse for virkesomsetning ytelser
etter kap. 2.7.4
|
Tillegg til gjennomsnittlig tømmerpris i
VSOP i kommunen
|
|
Kr/m3
|
|
Leverandørs provisjon av brutto tømmeromsetning
inkl. tillegg nevnt over
|
|
Prosent
|
Leverandør bes om å foreslå en metode for årlig
regulering av godtgjørelsene.
Godtgjørelse for andre oppgaver ytelser
etter kap. 2.7.5
Innkjøpte varer og tjenester belastes Statskog
SF og det enkelte prosjekt fullt ut. For manuelle eller maskinelle arbeider som
godtgjøres etter medgåtte timer, benyttes en timepris som er definert for
vedkommende maskin eller kompetansegruppe:
|
Type arbeid
|
Type personell/maskin
|
Kroner
|
Enhet
|
|
Manuelle arbeider
|
Fagarbeider
|
|
kr/time
|
|
|
Konsulent/avdelingsleder
|
|
kr/time
|
|
|
Seniorkonsulent/skogsjef
|
|
kr/time
|
|
|
|
|
|
|
Maskinelle arbeider
|
Liten gravemaskin og hjullaster
(<8 tonn)
|
|
kr/time
|
|
|
Stor gravemaskin og hjullaster (>
8 tonn)
|
|
kr/time
|
|
|
Dumper
|
|
kr/time
|
|
|
Veghøvel
|
|
kr/time
|
|
|
Hogstmaskin for sluttavvirkning
|
|
kr/time
|
|
|
Hogstmaskin for tynning
|
|
kr/time
|
|
|
Lassbærer for sluttavvirning
|
|
kr/time
|
|
|
Lassbærer for tynning
|
|
kr/time
|
|
|
Markberedningsaggregat
|
|
kr/time
|
|
|
Traktor med redskap
|
|
kr/time
|
|
|
Motormanuelle tjenester
|
|
kr/time
|
|
|
Snøscooter, ATV, jernhest
|
|
kr/time
|
Leverandør bes om å foreslå en metode for
årlig regulering av godtgjørelsene.
(8)
Innen tilbudsfristens utløp 19. mai 2008 mottok
innklagede to tilbud. Disse var fra Statskog Borregaard Skogsdrift AS
(heretter kalt klager) og Nordisk Tre AS.
(9)
Fra innklagedes e-post av 9. juni 2008 til
Nordisk Tre AS hitsettes følgende:
I konkurransegrunnlaget, kap 2.3.2
Gjennomføring av skogsdrift, har Statskog pekt på at den langsiktige
utviklingen i tømmerprisene har vist en fallende trend. Leverandøren er også
utfordret til å beskrive hvordan han vil effektivisere drifta for å møte en
realprisnedgang for tømmer.
Regulering av prisene på grunnlag av utvikling
i Skogsmaskinindeksen er en brutto kostnadskompensasjon til Nordisk Tre for
kostnadsøkningen og gir ikke Statskog noen del i produktivitetsutviklingen.
Beskrivelsen av effektiviseringstiltak i tilbudet gjenspeiler seg ikke i
pristilbudet. Nordisk Tre bes vise effekten gjennom
indeksreguleringen.
(10)
Det ble avholdt forhandlingsmøte mellom klager og
innklagede 18. juni 2008.
(11)
Klager leverte inn revidert tilbud 27. juni
2008.
(12)
I brev av 1. juli 2008 ble klager meddelt at Nordisk
Tre AS (heretter kalt valgte leverandør) var valgt som leverandør til
rammeavtalen. Det var ikke opplyst noe om klagefrist i brevet. Fra brevet
hitsettes følgende:
Valget er begrunnet med at tilbudet etter
forhandlinger gir Statskog den totaløkonomisk mest fordelaktige leveransen
definert som det mest optimale forholdet mellom kvalitet og pris.
(13)
I brev av 2. juli 2008 bad klager om en nærmere
begrunnelse og klagefrist. Fra brevet hitsettes følgende:
Vi ønsker på denne bakgrunn å få opplyst:
Hvordan er prisene utregnet?
Hvor stor er prisdifferansen
Hvilke planer er inngått i evalueringen?
Hvordan er planene vurdert?
Hva skiller planene til valgte tilbyder og
våre planer?
Er det vektlagt andre momenter enn priser og
planene?
Videre ble det benyttet en konkurranse med
forhandlinger, og våre parallelle tilbud er underveis forkastet. Vi kan
imidlertid ikke se at dette gjelder vårt siste parallelle tilbud. Vi mener
derfor å ha tre ulike tilbud i konkurransen, og begrunnelsen må derfor ta
utgangspunkt i samtlige av disse, slik at de relative forskjellene kommer frem.
Vi ber videre opplyst følgende:
Når ble forhandlingsmøter avholdt med de to
valgte tilbyderne?
Når var frist for siste tilbud for de to
valgte tilbyderne?
Når ble deres siste tilbud levert inn?
Hvilke tilbakemeldinger ble de to valgte
tilbyderne gitt under forhandlingsmøtene?
(14)
Innklagede opplyste at det ble gitt en
klagefrist på 14 dager i e-post av 2. juli 2008.
(15)
Klagers spørsmål ble besvart av innklagede i
brev av 10. juli 2008, og fra brevet hitsettes:
1.2 Hvor stor er prisdifferansen?
Prisdifferansen
mellom tilbudene fra Nordisk Tre AS og SB SKOG er mellom 10 % og 15 %.
Forskjellen er spesielt stor for kjøring av tømmer, godtgjørelse for flere av
skogkulturoppgavene, godtgjørelse til planlegging og administrasjon av veger,
virkesomsetning og godtgjørelse for andre manuelle oppgaver).
[
]
1.4 Hvordan er planene vurdert?
Som beskrevet i konkurransegrunnlaget, er
tildelingskriteriene ført opp i prioritert rekkefølge. Fem av
tildelingskriteriene skulle tillegges vesentlig vekt, mens de tre øvrige
kriteriene også skulle tillegges vekt. Vekt og prioritet er grunnlaget for at
en faktor som er benyttet i vektingen av de score som er gitt de ulike
tilbudene. Tilbudt pris for samlet oppdrag er gitt en score i forhold til
laveste pris. Score er gitt for prisintervall på 5 prosentpoeng utover laveste
pris. Priser for samlet oppdrag som er 116 % eller høyere enn laveste pris, er
gitt score 0, mens laveste pris er gitt score 8. For de øvrige tildelingskriteriene
er beskrivelsene i tilbudene og i forhandlingene vurdert og gitt en score etter
følgende skala; meget god = 3, tilfredsstillende = 2, dårlig = 0.
1.5 Hva skiller planene til valgte
tilbyder og våre planer?
[
]
Tildelingskriterium beskrivelse av
effektivisering av drifta
Nordisk Tre dokumenterer sitt arbeid med
effektivisering av drifta gjennom å tilby en mer gunstig indeksregulering av
driftsprisene enn SB Skog.
[
]
1.6 Er det vektlagt andre momenter enn
priser og planene?
[
]
SB SKOG har i sitt tilbud datert 27.6.2008
gitt 2008-priser for hogst og kjøring av tømmer. Av hensyn til sammenlignbarhet
av tilbudene har Statskog forutsatt at kostnadsveksten i løpet av 2008 vil
tilsvare forskjellen mellom SB SKOGs tilbudte 2008-priser 27.6.2008 og tilbudte
2009-priser i revidert tilbud datert 12.6.2008.
(16)
I brev av 22. juli 2008 påklaget klager valg av
leverandør. Klager bad også om en nærmere begrunnelse på enkelte forhold.
(17)
I brev av 25. august 2008 stilte klager følgende
spørsmål:
Vi vil også be opplyst om hvilket tidspunkt
man besluttet å benytte den aktuelle evalueringsmatrisen, og når den ble
utarbeidet.
(18)
Innklagede inngikk kontrakt med valgte
leverandør 4. september 2008.
(19)
Det ble så gitt en redegjørelse for valg av
leverandør i brev fra innklagede av 5. september 2008. Fra brevet hitsettes
følgende:
3. POENGSETTING UT
FRA FORSKJELLIG POENGSKALA
[
]
Det er riktig at det i evalueringen er
benyttet to forskjellige poengskalaer. Pris kunne få fra 0-8 poeng, mens hvert
av de øvrige kriterier kunne få maksimalt tre poeng. For begge konkurransene er
imidlertid tildelingskriteriet pris og summen av de kvalitetsmessige
tildelingskriteriene vektet med ca 50 % hver av maksimal score (Sør-Norge pris
52,6 % / kvalitet 47,4 % og Helgeland pris 51,6 % / kvalitet 48,4 %). Det er
således ikke korrekt at pris har blitt vektet to ganger.
[
]
4. POENGSKALAEN PÅ PRIS
Det anføres at en prisforskjell på 10 % gir en
poengforskjell på 50 %, og at en prisforskjell på 16 % gir en poengforskjell på
100 %, og at den benyttede skalaen derfor ikke reflekterer prisene i tilbudene
på en saklig, forsvarlig og korrekt måte. Den anførte sammenhengen mellom pris
og poeng er riktig.
En prisforskjell på 10 % innebærer i oppdraget
i Sør-Norge 2,3 mill. kr pr år. Statskogs tømmeromsetning fra dette oppdraget
er om lag 38 mill. kr pr år. Resultatgraden svinger rundt 20 % av omsetningen
og resultatet kan stipuleres til 7,5 mill. kr. En prisforskjell på 10 %
innebærer i oppdraget på Helgeland 0,8 mill. kr pr år. Statskogs
tømmeromsetning knyttet til dette oppdraget er om lag 17 mill. kr pr år.
En prisforskjell på 10 % har derfor avgjørende
betydning for Statskogs økonomiske resultat av virksomheten i oppdraget.
5. EFFEKTIVISERING AV DRIFTEN
Tildelingskriteriene pris og effektivisering
er vurdert hver for seg. Effektivisering i oppdraget er kun vurdert som et
kvalitetsmessig kriterium, og ikke vurdert i prissammenheng.
Tildelingskriteriet effektivisering er derfor ikke tatt med i vurderingen av
tilbudene to ganger. Det er lagt vekt på de effektiviseringstiltak som
tilbyderne har beskrevet. Kopi av aktuelle avsnitt i tilbudet fra Nordisk Tre
og Rune Brennbakk er vedlagt (vedlegg 1 og 2). Nordisk Tre ble i e-post fra
Statskog 9. juni bedt om å vise effekt av effektiviseringen gjennom
indeksreguleringen (se vedlegg 3). SB SKOG fikk også den samme utfordringen.
Nordisk Tre har i sitt brev av 12. juni dokumentert sitt arbeid med
effektivisering av drifta gjennom å tilby en mer gunstig indeksregulering av
driftsprisene enn SB SKOG. Nordisk Tres tilbudte priser for hogst og kjøring er
i utgangspunktet faste for avtaleperioden 2009-2010. Hvis Skogsmaskinindeksen i
avtaleperioden endres med mer enn fem prosentpoeng, kan en av partene be om
forhandlinger for justering av driftspris for den resterende delen av
avtaleperioden (se vedlegg 4). I konkurransen om oppdraget på Helgeland ble
både firma Rune Brennbakk og SB SKOG utfordret på samme måte gjennom e-post
datert 9.juni.
6. YTTERLIGERE OPPLYSNINGER
Vurdering av forventet kostnadsutvikling i
2008 er gjort ut fra historiske tall og skjønn.
I brev av 18. august er det beskrevet at
Statskog SF i evalueringen har lagt til grunn de volumer som er beskrevet i
konkurransegrunnlaget og erfaringstall fra drift av eiendommene.
Sør-Norge: Med volumer beskrevet i
konkurransegrunnlaget siktes det til:
·
Kvantum tømmer (konkurransegrunnlaget kap.
2.3.2)
·
Aktivitetsnivå for skogkultur
(konkurransegrunnlaget kap. 2.3.2)
Sør-Norge: Med erfaringstall fra drift av
eiendommene siktes det til (verdier oppgitt i parantes):
·
Påføring av rotstopp (9.000 m3 tynningskvantum)
·
Mellomlagring i skogen (5 % av
avvirkningskvantumet)
·
Andre kulturarbeider enn sprøyting (850
timeverk)
·
Det er forutsatt at plantetallet er likt
fordelt på plantetypene M-60 og M-95 og om det skal markberedes eller ikke.
·
Leverandørens timeverk til planlegging og
administrasjon av veger (850 timeverk)
·
Brutto tømmerpris som grunnlag for å beregne
leverandørens provisjon (350 kr/m3)
·
Andre arbeidsoppgaver, manuelle (3.000 timer pr
ansattegruppe)
·
Andre arbeidsoppgaver, maskinelle (500 timer pr
maskintype)
[
]
Erfaringstallene var ikke tatt inn i
konkurransegrunnlaget fordi det ikke er krav om at oppdragsgiver skal
spesifisere alle deler av volum i en anskaffelse.
[
]
Beslutning om å benytte evalueringsmatrisene
og utarbeidelsen av disse ble foretatt før gjennomgang og vurdering av
tilbudene, men etter at konkurransegrunnlagene var utarbeidet og konkurransen
kunngjort.
(20)
Saken ble brakt inn for klagenemnda i brev av
21. november 2008.
(21)
I prosesskriv av 26. februar 2009 la klager ved
en sammenstilling av sitt og valgte leverandørs tilbud. Av sammenstillingen
fremgikk det at etter klagers beregninger var klagers totalsum var på kr
49 922 977, mens Nordisk Tre AS totalsum var på kr 47 084 551.
Følgende forutsetninger var lagt til grunn for klagers utregninger:
Åpen hogst: 5 tre/m3, 500 m kjøring. Lukket hogst: 5 tre/m3, 1.000 m kjøring. Tynning: 10 tre/m3, 500 m kjøring. Ungskogpleie: 4,5 m, 600 tre/daa.
Statskogs antatte regulering av SB SKOGS
driftpriser fra 2008 til 2009: 5 %
Utvikling skogsmaskinindeksen 2009: 5 %.
Tømmerinntektene (350 kr/m3) inkluderes ikke i
kontraktsverdien da tømmerinntektene formidles og godtgjørelsen består av
provisjonen.
(22)
I telefonsamtale 23. april 2009 bad
klagenemndas sekretariat om å få oversendt en oversikt som viste innklagedes
prisevaluering av klager og valgte leverandør. I e-post av samme dato fikk
sekretariatet oversendt en oversikt som viste prisene for 2009. Klagers pris
for hovedposten Andre oppgaver, som inneholdt
underpostene Manuelle oppgaver og Maskinelle oppgaver, var beregnet til kr
8 910 000, og valgte leverandørs pris til kr 8 487 500.
Klagers totalpris for 2009 var beregnet til kr 23 093 837, og valgte
leverandørs pris til kr 25 792 088.
(23)
Når det gjelder prisene for 2010 og
totalprisene for de to årene, opplyste innklagede følgende om evalueringen i e-post
av 24. april 2009:
SB SKOG har tilbudt regulering av prisene for
2010 i tråd med utviklingen av Skogsmaskinindeksen. I tilbudet fra Nordisk Tre
ligger tilbudte priser i utgangspunktet fast for både 2009 og 2010. Dersom
Skogsmaskinindeksen overstiger 5 prosentpoeng, kan partene be om forhandlinger
for å fastsette priser for hogst og kjøring av tømmer for 2010. Ved vurdering
av tilbudene sommeren 2008 forutsatte Statskog at Skogsmaskinindeksen ikke
ville vise en fallende utvikling gjennom 2009. Vi forutsatte derfor at
prisforskjellen mellom tilbudene ville være minst like stor i 2010 som i 2009.
Med en forskjell i tilbudene på 2,7 mill. kr i år 1, la man til grunn en
forskjell mellom tilbudene for begge år på mer enn 5 mill. kr.
(24)
I en annen e-post av samme dato opplyste
innklagede følgende om poengskalaen for priskriteriet:
Poengskalaen for pris er slik: laveste pris =
8, 101-105 % av laveste pris = 6, 106-110 % av laveste pris = 4, 111-115 % av
laveste pris = 2, 116 % og mer av laveste pris = 0. Nordisk Tre hadde laveste
pris og fikk 8 poeng. SB SKOG hadde et pristilbud på 112 % av Nordisk Tres pris
og fikk 2 poeng [
].
(25)
I samme e-post hadde innklagede lagt ved
poengmatrisen for tildelingskriteriene:
|
Tildelingskriterium
|
Vekt
|
Score
|
Vektet score
|
Max score
|
Begrunnelse
|
|
Skala
|
NT
|
SBS 1)
|
NT
|
SBS
|
|
Pris
|
|
Tilbudt pris
|
15
|
Laveste pris = 8, 101-105 % av
laveste = 6, 106-110 % av laveste = 4, 111-115 % av laveste 0 2, 116 % og mer
av laveste = 0
|
8
|
2
|
120
|
30
|
120
|
Prisforskjeller er i hovedsak
gjennomgående innenfor de forskjellige hovedaktivitetene. Score-settingen er
robust innenfor et intervall på +/- 2 poeng selv om sammenligningspunktet
endres innenfor et realistisk utfallsområde
|
|
Kvalitet
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Beskrivelse av løsning av
hoved-aktivitetene
|
12
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
2
|
3
|
24
|
36
|
36
|
SB Skog legger opp til å løse det
vesentligste av oppgavene i egen organisasjon, mens Nordisk Tre legger opp
til utstrakt bruk av underleverandører. Vi vurderer underleverandørene som
kompetente til å gjennomføre oppdraget, men vurderer forholdet slik at det
ekstra ledd som følger av underleverandører gir en dårligere løsning.
|
|
Beskrivelse av hvordan leverandører
vil bidra til å oppnå Statskog SFs målsettinger og hovedføringer
|
9
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
2
|
3
|
18
|
27
|
27
|
Nordisk Tres beskrivelse vurderes
som mindre konkret enn SB Skogs.
|
|
Beskrivelse av effektivisering av
drifta
|
6
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
3
|
2
|
18
|
12
|
18
|
Nordisk Tre dokumenterer sitt arbeid
med effektivisering av drifta gjennom å tilby en mer gunstig indeksregulering
av driftsprisene enn SB Skog.
|
|
Beskrivelse av leverandørens
markedsstrategi for virkesomsetning
|
3
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
3
|
3
|
9
|
9
|
9
|
|
|
Beskrivelse/
dokumentasjon av leverandørens
miljø-styringssystem
|
3
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
3
|
3
|
9
|
9
|
9
|
|
|
Beskrivelse/
dokumentasjon av leverandørens
kvalitetssikrings-system og hvordan denne kontrakten vil bli fanget opp i
kvalitetssikrings-systemet
|
2
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
3
|
3
|
6
|
6
|
6
|
|
|
Beskrivelse av hvordan leverandøren
vil kjøpe anleggs-tjenester for bygging og vedlikehold av skogsveger
|
1
|
Meget god = 3, Tilfredsstillende =
2, Dårlig = 0
|
2
|
3
|
2
|
3
|
3
|
SB Skogs løsning gir større
sikkerhet for å gi laveste anleggskostnadene
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1) SB Skogs reviderte tilbud basert på
kommune/sortimentspriser etter VSOP er lagt til grunn. SB Skogs alternative
markedsprismodell gir ikke et robust sammenligningsgrunnlag. Pris vektes med
52,6 % av max score.
Anførsler:
Klagers anførsler:
Ulike poengskalaer på
tildelingskriteriene
(26)
Innklagede har brutt kravene til forutsigbarhet
og etterprøvbarhet i lovens § 5 ved at det er benyttet ulike poengskalaer på
kriteriene pris og kvalitet. Det rettslige utgangspunktet må være at
oppdragsgiver skal benytte samme poengskala på tildelingskriteriene, jf. blant
annet klagenemndas saker 2005/104 og 2007/131. I den foreliggende sak er det
benyttet to poengskalaer. Pris er vektlagt på en poengskala som går fra 0 til
8, mens det på de øvrige kriteriene er benyttet en poengskala fra 0 til 3.
Poengskalaen innebærer i seg selv en vekting av kriteriene, ved at tilbyderne
får flere poeng på priskriteriet enn på kvalitetskriteriet. Lavere pris vil
således gi større uttelling enn bedre kvalitet når poengsummene legges sammen.
Når poengsummene deretter blir multiplisert med en prosentvis vekt, jf.
innklagedes opplysninger i brev av 5. september 2008, innebærer dette at
kriteriet blir vektlagt to ganger. Dette er i strid med kravene til forutsigbarhet,
likebehandling og gjennomsiktighet i lovens § 5. Det vises i denne sammenheng
til klagenemndas sak 2005/216, hvor nemnda satte til side en evaluering der
samme moment var vektlagt flere ganger. Tilsvarende må bli resultatet der hele
kriteriet er vektlagt flere ganger.
Poengskalaen for pris
(27)
Innklagede har brutt kravene til forutsigbarhet
og likebehandling av leverandørene i lovens § 5 ved å benytte en poengskala på
pris der en prisforskjell på 10 % gir en poengforskjell på 50 %. Det rettslige
utgangspunktet må være at poengdifferanser på pris skal tilsvare
prisdifferansene, jf. lovens krav til likebehandling og alminnelige
forvaltningsrettslige prinsipper om at skjønnsutøvelsen må være basert på
korrekt faktum. Dette rettslige utgangspunktet er også lagt til grunn i
klagenemndas praksis. I sak 2005/50 uttalte nemnda at poengberegningen i størst
mulig grad skulle gi uttrykk for de reelle prisforskjeller. Det vises videre
til klagenemndas sak 2007/131 og 2007/30. I den foreliggende sak er det
benyttet en poengskala der en prisforskjell på 10 % gir en poengforskjell på 50
%. Videre gir en prisforskjell på 16 % en poengforskjell på 100 %. Dette
medfører for det første at det en tredje gang gis vekt til kriteriet pris, ved
at det skal en liten prisforskjell til for å få stor poenguttelling. Dette
favoriserer tilbyderen med lavest pris, ved at det er lettere å oppnå god
poengsum på kriteriet pris enn på de øvrige kriteriene. I realiteten er det med
tre vektlegginger av kriteriet pris gitt at laveste tilbyder vil vinne
konkurransen. Poengsettingen medfører videre at det er lagt til grunn feil
faktum ved beslutningen om valg av tilbud, da man gjennom poengsettingen
forutsetter at prisdifferansene er større enn de virkelig er. For øvrig har
innklagede i brev av 5. september vist til at tømmeromsetning fra Øst-Norge og
Trøndelag er på kr 38 millioner per
år. Innklagede har benyttet en tømmerpris på 350 kr/m3. Med en årlig omsetning
på 90 000 m3 gir dette imidlertid en omsetning på kr 31,5 millioner.
Erfaringstall
(28)
Innklagede har brutt kravene til
likebehandling, forutsigbarhet og gjennomsiktighet ved å benytte volumtall i
evalueringen som ikke var gjort kjent for tilbyderne på forhånd, jf.
klagenemndas sak 2006/106. I prosesskriv av 22. januar 2009 har innklagede opplyst
at det ble lagt til grunn erfaringstall i evalueringen av tilbudene, og at man
ikke anså det nødvendig å opplyse om erfaringstallene i konkurransegrunnlaget. Videre
har innklagede opplyst at erfaringstallene som ble brukt i evalueringen var
angitt i brev av 5. september 2008. Klager har på bakgrunn av de tall som
fremgår av dette brevet, og ut fra de erfaringstall klager har, sammenstilt
tilbudene fra Nordisk Tre AS og klager. Sammenstillingen viser en forskjell i
tilbudsprisene på seks prosent over en periode på to år. I innklagedes
begrunnelse av 10. juli 2008 har innklagede imidlertid gjort gjeldende at
avstanden mellom prisene i tilbudene var på 10 - 15 %. Dette er altså etter
klagers syn ikke korrekt, og viser noe av problemet med å ikke opplyse om
volumtallene i konkurransegrunnlaget.
(29)
For de oppgaver der innklagede har benyttet
erfaringstall som ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget (manuelle arbeider,
maskinarbeider), utgjør kontraktsverdien 37 % av total kontraktsverdi. Manuelle
arbeider gir alene en differanse mellom tilbudene på kr 1,1 millioner, dvs. 39
% av den totale differansen mellom tilbudene. Det er således ikke riktig, slik
innklagede hevder, at de deler av oppdraget der det er benyttet erfaringstall
er en liten del av oppdraget og uansett ikke vil ha betydning for valg av
leverandør.
(30)
Innklagede har heller ikke grunnlag for å påstå
at tallene samsvarer med det tilbyderne måtte regne som en naturlig del av et
slikt oppdrag. Når det gjelder maskinelle
arbeider, har innklagede i sin evaluering forutsatt et volum på 6000 timer.
Dette er etter klagers skjønn tre ganger mer enn det tilbyderne måtte kunne
forutsette som en naturlig del av oppdraget. Klagers erfaring etter 12 års
drift av innklagedes eiendommer, at det var behov for ca. kr 2,2 millioner per
år i maskinarbeid. Det er forutsatt at alle veiarbeid over kr 200 000 skal
settes ut på anbud av tilbyder, og dette vil gi kostnader som skal
viderefaktureres innklagede, men som ikke omfattes av denne posten. Klagers
erfaring er at dette vil utgjøre ca. kr 0,9 millioner per år. I
konkurransegrunnlaget ble det understreket at veiarbeider kun knytter seg til
de veier det er behov for i skogdriften, mens erfaringstallene til klager
knytter seg til alle veier. Klager har derfor grunn til å anta at volumet av
maskinarbeid som etterspørres til vei er mindre enn kr 1,3 millioner per år
(ca.1800 timer).
(31)
Ut fra klagers erfaring er praktisk talt alle manuelle arbeider i oppdraget inkludert i
linje 1-4. Innklagede har imidlertid lagt inn i sin forutsetning at det per år
vil bli kjøpt 9000 timer manuelle tjenester utover det som er definert i
hovedoppgavene. Dette gir en kontraktsverdi på kr 4,3-5,1 millioner per år, ca.
1/5 av den årlige totale kontraktsverdien. Antall tilleggstimer innklagede har
forutsatt til konsulent/avdelingsleder og seniorkonsulent/skogsjef utgjør mer
enn det klager i sitt tilbud har forutsatt vil bli benyttet for å løse
oppdraget i sin helhet.
(32)
Innklagede har videre brutt kravene til
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lovens § 5 ved at det ikke er redegjort tilfredsstillende
for nøyaktig hvilke mengder som er lagt til grunn ved beregningen av
tilbudsprisene. Det er dermed heller ikke mulig å etterprøve om innklagedes
evaluering er korrekt. I evalueringen er det forutsatt en prisforskjell mellom
klager og Nordisk Tre AS på fem millioner kroner over to år.
Plikt til å velge
tildelingskriterier som er egnet til å identifisere det økonomisk mest
fordelaktige tilbud
(33)
Det anføres at innklagede har brutt
forskriftens § 13-2, om at tildelingskriterier skal ha tilknytning til
kontraktens gjenstand, ved at tildelingskriteriet pris skal beregnes ut fra
VSOP. I den foreliggende sak forutsetter konkurransegrunnlaget at hele
omsetningen av tømmeret skal tilfalle Statskog SF. I tillegg skal leverandøren
betale et kronetillegg til Statskog SF. Isolert sett vil derfor kontrakten gå
med tap for tilbyderen. Tilbyderen skal imidlertid så kreve et honorar, og
dette skal beregnes i prosent av omsetningen pluss tillegget til VSOP, jf.
matrisen i konkurransegrunnlaget vedlegg 4.
(34)
VSOP er en statistikk som viser inntektene fra
alt skogsvirke i den enkelte kommune. Disse inntektene gjelder ikke bare
tømmeromsetning, men også selskapsutbytte fra andelslagene og ulike
tillegg/bonuser, slik som storpartitillegg, grøntlagertillegg,
eierskiftetillegg, 3-årsavtaletillegg og tynningstillegg.
(35)
De deler av VSOP som refererer seg til
selskapsutbytte og ulike tillegg, har ikke noe med tømmeromsetning å gjøre.
Innrapporteringen av slike tillegg og utbytter er svært varierende, og VSOP for
den enkelte kommune kan derfor være tilfeldig. Siden det ikke er en enhetlig
praktisering av rapportering av verdier til VSOP, vil dominerende aktører i den
enkelte kommune ha muligheter til å påvirke størrelsen på VSOP i den enkelte
kommune, gjennom sin egen innrapportering. Allskog BA og Glommen Skog BA og
derigjennom datterselskapet Nordisk Tre AS er en dominerende aktør i flere av
kommunene som omfattes. Nordisk Tre AS kan dermed påvirke VSOP statistikken og
dermed hvor store inntektene i kontrakten skal bli, ved å justere
innrapporteringen i VSOP. Denne muligheten har ikke øvrige tilbydere. Man
risikerer derfor at den dominerende aktøren, dersom kontrakten vinnes av en
annen tilbyder, i etterkant gjør kontrakten om til et tapsprosjekt ved å
begrense innrapporteringen av VSOP i kommunen. Kronetillegget vil da ligge
fast, mens inntektene i form av prosentvis provisjon reduseres. Dette er et
forhold klager også vil forfølge overfor Konkurransetilsynet. Det vises også
til notat av 1. oktober 2008 utarbeidet av dr. scient Ståle Størdal, hvor
modellen for prising av tømmeromsetning som er valgt i konkurransegrunnlaget
blir drøftet.
(36)
Det gjøres gjeldende at inntektene
oppdragsgiver skal få (omsetning pluss påslag i kr. pr. m3 i VSOP), og
kostnadene til leverandøren (prosentvis inntekt beregnet ut fra omsetning pluss
påslag i VSOP) relaterer seg til en faktor utenfor kontrakten. Ved å la
andelslagenes selskapsutbytte påvirke hvilken tilbyder som blir valgt, legger
derfor oppdragsgiver vekt på et forhold som mangler tilknytning til kontraktens
gjenstand.
Tildelingsevalueringen
(37)
I prosesskriv av 22. januar 2009 har innklagede
opplyst at inntektene av virkessalget godskrives innklagede fullt ut, og at
innklagede også skal godtgjøres med et tillegg til gjennomsnittlig tømmerpris i
VSOP i den aktuelle kommunen. Innklagede ba altså om en garantert minstepris
for tømmeret sitt, som skulle ligge et gitt antall kroner over gjennomsnittet i
kommunen (VSOP). Tilbydernes garanti er henholdsvis [...] og [...] kr/m3.
Innklagede må ha regnet inn hele dette tillegget i evalueringsgrunnlaget, og
dermed forutsatt at verdien av innklagedes tømmer konsekvent vil være lik eller dårligere
enn gjennomsnittet i alle kommuner.
Klagers erfaring er at dette ikke er tilfelle. I noen kommuner vil verdien av innklagedes
tømmer ligge mer enn [
] kr/m3 over gjennomsnittet (VSOP), og det garanterte
tillegget vil derfor ikke komme innklagede til utbetaling. Innklagede må ha
beregnet en differanse mellom tilbyderne på kr 900 000 over to år. Denne
differansen vil i praksis ligge mellom kr 0 og kr 900 000. Innklagede har
derfor basert sin evaluering på størrelser man ikke hadde grunnlag for å
forutsi.
(38)
Videre anføres det at innklagede har brutt
forskriftens § 13-2 ved å endre tildelingskriteriet effektivisering
av drifta til å bli synonymt med hvilken indeksregulering av prisene
leverandørene tilbyr. Av EF-domstolens dom i sak C-448/01 følger at det ikke er
tillatt å endre tildelingskriteriene underveis i konkurransen. Innklagede har
imidlertid lagt avgjørende vekt på hvilken indeksregulering leverandørene
tilbyr. Det settes altså likhetstegn mellom indeksregulering og effektivisering
av driften, noe som ikke er logisk. Indeksreguleringen som tilbys kan like
gjerne ha bakgrunn i taktiske prisoverveielser hos leverandørene som en reell
effektivisering av driften. Ved å evaluere indeksregulering, har innklagede
således endret innholdet i et av tildelingskriteriene.
(39)
I konkurransegrunnlaget er leverandørene bedt
om å beskrive hvordan de vil effektivisere
drifta for å møte en fortsatt realprisnedgang for tømmer. Klager kan
ikke se at Nordisk Tre i sitt tilbud har gitt en slik beskrivelse. Derimot er
Nordisk Tre gitt en høyere score enn klager fordi Nordisk Tre etter innklagedes
syn har dokumentert sitt arbeid med effektivisering av drifta gjennom å tilby
en mer gunstig indeksregulering av driftsprisene enn klager. Nordisk Tre har
forutsatt at prisene holdes uendret dersom skogsmaskinindeksen holder seg under
5 %, mens klager har forutsatt å benytte skogsmaskinindeksen. Innklagede hevder
at dette tildelingskriteriet er et kvalitetsmessig kriterium. Klager kan ikke
se annet enn at en begrunnelse i skogsmaskinindeksen er en kvantitativ
vurdering, og at denne indeksen tillegges vekt to ganger (vurdering av pris og
vurdering av effektivisering). Innklagede trekker videre den slutning at
skogsmaskinindeksen skal øke. Klager vil gjøre oppmerksom på at
skogsmaskinindeksen fra januar 2008 til januar 2009 falt med 2,3 %. Klagers siste tilbud forutsatte
at hogst og kjøring skulle reguleres med skogsmaskinindeksen 1. januar 2009.
Innklagede har i sin vurdering gjort en forsvarlig
vurdering av forventet kostnadsutvikling i 2008 og dermed har man fått et
felles sammenlikningsgrunnlag for prisene pr. 1. januar 2009. Ut fra diskusjoner under forhandlingene har klager grunn til å tro at innklagede har
lagt til grunn en kostnadsvekst på 5 %. Dette medfører i realiteten at klagers
siste tilbud for 2009 er ca. 7 % lavere enn det innklagede har lagt til grunn i
vurderingene.
Prisforskjellen
(40)
Innklagede har oppgitt at forskjellen i
kontraktsverdi er på over kr 5 millioner over en periode på to år. Klager
finner imidlertid bare en forskjell på kr 2,8 millioner. At innklagede har et
annet resultat kan skyldes at innklagede har benyttet andre inngangsvariabler i
prismatrisene for hogst/kjøring og ungskogpleie, men dette alene kan ikke
forklare så store utslag. Klager har benyttet 12 års erfaringsgrunnlag for å
bestemme inngangsvariablene.
(41)
Videre kan innklagede ha inkludert
tømmerverdiene i kontraktsverdien. Dette vil ikke påvirke differansen mellom
tilbudene (tømmerprisen er forutsatt å være 350 kr/m3), men det vil få andelen
av manuelle arbeider og maskinarbeider til å virke mindre betydningsfullt i
sammenhengen.
(42)
Alternativt kan innklagede ha lagt feil
prismatriser til grunn, noe som ble påpekt i klagen av 22. juli 2008. Innklagede
opplyser at valgte leverandør er billigere enn klager på de fleste av
oppgavene, unntatt åpen og lukket hogst av de aller minste dimensjonene,
kjøring etter lukket hogst ved de korteste transportavstandene, ungskogpleie,
mellomlagring og andre maskinelle oppgaver. Faktum er at klager også er
billigere på alle transportavstander på tynning, de transportavstander som er
reelle for lukket hogst, hogst av de vanligst forekommende dimensjonene for
både gjennomhogst og slutthogst. Klager er også billigst på planting, uten at
dette er nevnt av innklagede. I sum er klager billigst på kjerneoppgavene hogst
og skogkultur.
Nærmere begrunnelse
(43)
Det anføres at innklagede har brutt
forskriftens § 11-14 (4) ved å ikke gi en nærmere begrunnelse som opplyser om
når innklagede fastsatte evalueringsmatrisene som ble benyttet i evalueringen.
Klager etterspurte denne opplysningen i brev av 21. august 2008, men innklagede
har ikke besvart dette.
Innklagedes anførsler:
Ulike poengskalaer på
tildelingskriteriene
(44)
Det ligger i utgangspunktet til oppdragsgivers
skjønn hvordan man finner frem til den mest
totaløkonomiske fordelaktige leveransen, jf. konkurransegrunnlaget
punkt 7.2, herunder hvilke evalueringsmatriser og poengskalaer man velger som
støtte for skjønnsutøvelsen. Ved verdsettelsen av forskjellene mellom
tilbudene, herunder karaktersetting av prisen og de andre tildelingskriteriene,
utøver oppdragsgiver et skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves
rettslig. Det følger imidlertid av kravet til forutberegnelighet i lovens § 5
at oppdragsgivers poengsetting i alle fall må sikre at relevante forskjeller
mellom tilbudene gjenspeiles i de poengene tilbudene gis, jf. klagenemndas
saker 2005/201 premiss (42), 2006/90 premiss (34) og 2007/30 premiss (39).
Etter innklagedes syn ble de relevante forskjeller mellom tilbudene gjenspeilet
i poengene tilbudene fikk. Det var prisforskjell mellom tilbudene, og dette
gjorde utslag på evalueringen basert på de vektparametere innklagede hadde
valgt.
(45)
At pris var det sentrale tildelingskriteriet,
kan ikke anses upåregnelig. Det ble også uttrykkelig angitt som et
hovedkriterium i konkurransegrunnlaget punkt 7.2, og nevnt først i opplistingen
der det uttrykkelig ble opplyst at listen ble angitt i prioritert rekkefølge.
(46)
I konkurransegrunnlaget punkt 7.2 ble det
videre opplyst at hovedgruppene av tildelingskriteriene var pris og kvalitet. I
evalueringen vurderte innklagede at prisen skulle vektlegges med 52,6 % og
summen av de kvalitetsmessige tildelingskriterier 47,4 %.
(47)
At det ble benyttet to ulike poengskalaer
innenfor hovedgruppene pris og kvalitet, var kun en av mange måter man kunne
evaluert dette på for å påse at pris fikk mer vekt i forhold til andre
kriterier. Ved å benytte 0 til 8 poeng i evaluering av pris, fikk man frem den
ønskede forskjellen mellom tilbudene på priskriteriet, og at forskjeller i pris
skulle ha en sentral vekt. Innenfor hovedgruppen kvalitet ble forskjellene
vektlagt mindre ved at det ble brukt en poengskala fra 1 til 3 for hvert av de
underliggende kriterier. Dette var ikke i strid med regelverket om offentlige
anskaffelser.
(48)
Det er ikke riktig å si at priskriteriet ble
vektlagt flere ganger, slik klager har anført. Det ble vektlagt én gang (mot
kvalitet), men vekten ble gitt gjennom to parametre (poengskala+forhåndsbestemt
vekting i forhold til summen av kvalitetstildelingskriteriene). Man kunne i
stedet valgt å sette prisprosenten høyere i forhold til kvalitet og benyttet
samme poengskala som for kvalitetskriteriene (1 til 3), og fått det samme
resultatet. Denne formen for utregning ligger til innklagedes innkjøpsfaglige
skjønn, og det er innklagedes syn at det valgte systemet fikk frem de relevante
forskjellene mellom tilbudene og der forskjellen i pris ble tillagt mest vekt,
hvilket var i tråd med det som ble oppgitt i konkurransegrunnlaget.
(49)
Innklagede er også av den oppfatning at
evalueringen var lett etterprøvbar.
(50)
Det nevnes for øvrig til orientering at
forskjellen i tilbudte priser var så stor at betydningen av de kvalitetsmessige
kriteriene ikke ville endret tildelingen av oppdragene selv om poengskalaen var
lik for alle kriterier.
Poengskalaen for pris
(51)
Spørsmålet om vektingen og forholdsmessigheten
er forutsigbar beror på hvordan konkurransegrunnlaget er formulert. Innklagede
er som nevnt av den oppfatning at det fremgår klart av konkurransegrunnlaget at
pris vil være det viktigste kriteriet, og følgelig vil en forskjell i pris gi
store utslag når tilbudene skal sammenlignes. I denne sammenheng kan det vises
til klagenemndas sak 2008/67 premiss (48)-(51). Innklagede kan ikke se at det
kan være uforutsigbart eller i strid med kravet til likebehandling at man ved
vekting av pris som det viktigste kriteriet vil ende opp med en større
forskjell i prosent i poeng enn den reelle forskjellen mellom prisene. Det er
nettopp effekten og meningen med vektingen. Det er i brev av 5. september 2008
redegjort for hvor stor betydning en prisforskjell på 10 % vil ha for
innklagedes økonomiske resultat av virksomheten i oppdraget. Det må derfor være
relevant å vekte forskjellen i pris slik det er gjort ved disse anskaffelsene. For
øvrig fastholdes det at innklagedes tømmeromsetning fra Øst-Norge og Trøndelag
er på om lag kr 38 millioner per år, slik som opplyst i brev av 5. september
2008. Dette er ikke resultat av en regnefeil, slik klager har antydet. I
konkurransegrunnlaget punkt 2.3.2 er det beskrevet at leverandøren skal ha
kapasitet til å drive 110 000 m3 per år. Med en gjennomsnittlig tømmerpris
på 350 kr/m3 gir det en tømmeromsetning på kr 38,5 millioner.
Erfaringstall
(52)
Volumtallene som ble benyttet i evalueringen
var angitt i konkurransegrunnlaget, og det fremgår av brev av 5. september 2008
hvor i konkurransegrunnlaget disse var angitt.
(53)
Erfaringstallene som ble benyttet i
evalueringen var ikke tatt inn i konkurransegrunnlaget. Dette fordi det ikke
ble ansett som påkrevd å opplyse om alle deler og detaljer av volum i en
anskaffelse, og fordi tallene samsvarte med det tilbyderne måtte regne med som
en naturlig del av et slikt oppdrag. De delene av oppdraget der det er benyttet
erfaringstall er dessuten bare en liten del av oppdraget og ville uansett ikke
hatt betydning for valg av leverandør. Hovedårsaken til lavere pris i tilbudet
fra Nordisk Tre er knyttet til sum kostnader med tømmerdrift og tilbudt pris og
godtgjørelse for tømmeromsetning. Klager er uenig i at de delene av oppdraget
der det er benyttet erfaringstall (maskinarbeider, manuelle arbeider) er en
liten del av oppdraget, men har ikke godtgjort at innklagedes vurdering var
feil. Tallene som ble brukt i evalueringen er angitt i brev av 5. september
2008.
(54)
Når det gjelder klagers anførsel om at det ikke
er redegjort tilfredsstillende for nøyaktig hvilke mengder som er lagt til
grunn, vises det til redegjørelsen gitt ovenfor, herunder at tallene samsvarer
med det tilbyderne måtte regne med som en naturlig del av et slikt oppdrag.
(55)
Når det gjelder spørsmålet om hvilke volumtall
som skulle legges til grunn i evalueringen, har klager en avvikende
fremstilling av de faktiske forhold. Innklagede ser ikke noen grunn til å gå i
detaljer om dette. Det vises også til at klager ikke trekker noen konklusjoner
i forhold til tildelingen ut av de faktiske påstander som fremsettes. Det hører
åpenbart til oppdragsgivers skjønn å avgjøre hvilke volumtall som skal legges
til grunn i evalueringen, så lenge dette bygger på en forsvarlig vurdering.
Innklagedes vurderinger på dette punkt er ikke uforsvarlige eller i strid med
konkurransegrunnlaget.
(56)
Kostnadene til maskinarbeid ble av innklagede
anslått å være lavere i klagers tilbud enn i tilbudet fra valgte leverandør.
Med en forutsetning om likt timetall for alle maskintyper vil kostnadene til
maskinarbeid være lavere for klager enn valgte leverandør uansett timetall som
legges til grunn.
(57)
Tilbudte timepriser til manuelle arbeider i
tilbudet fra valgte leverandør er lavere for alle kategorier ansatte enn i
tilbudet fra klager. For konsulenter/avdelingsledere er forskjellen betydelig.
Kostnadene til manuelle tjenester vil være lavere for Nordisk Tre enn for
klager uansett timetall som legges til grunn.
Plikt til å velge
tildelingskriterier som er egnet til å identifisere det økonomisk mest
fordelaktige tilbud
(58)
Det følger av konkurransegrunnlaget punkt 2.7.4
at VSOP vil ha betydning som et grunnlag både for innklagedes tømmerinntekt og
leverandørens godtgjørelse.
(59)
VSOP er en forkortelse for
Landbruksdepartementets landsomfattende virksomhetsdatabase for skogfond og
måleopplysninger. VSOP viser inntekter fra alt skogsvirke i den enkelte
kommune. Statens landbruksforvaltning er registeransvarlig for databasen, mens
driften av basen utføres av bedriften SkogData AS.
(60)
Ifølge forskrift om skogfond o.a. plikter
kjøper og selger av skogsvirke å sørge for at alt skogsvirke som avvirkes til
foredling eller salg blir målt og volumberegnet på forsvarlig måte. Forskriften
sier også at måleopplysningene skal meldes til og lagres i VSOP. Data til VSOP
kommer fra flere kilder. Opplysninger om virke målt av en tømmermålingsforening
blir registrert i SkogDatas egne systemer og lagt over i VSOP derfra. For virke
målt av andre enn tømmermålingsforening, blir de nødvendige opplysninger fylt
ut på papirskjema og sendt til SkogData som legger opplysningene inn i VSOP.
(61)
En av opplysningene som skal registreres i VSOP
er bruttoverdien av målt virke. Bruttoverdien består av en basisverdi,
korrigert for diverse tillegg og trekk. Dette kan være skogeierlagstillegg,
kommunetillegg, periodetillegg, transporttrekk pr kommune, kvalitetstillegg og
andelsutbytte. Tillegg og trekk er enten administrert av tømmerkjøper (eks.
transporttrekk pr kommune), eller skogeierandelslag. Det er eiere/brukere av
disse tillegg/trekk som er ansvarlige for at dette blir oppdatert og at
tillegg/trekk blir registrert på kontrakten.
(62)
Innklagede er enig i at skogeierandelslagene
både direkte og indirekte har visse muligheter til å påvirke Statskogs
tømmerinntekter gjennom sin markedsmakt og gjennom eventuell bruk av andelsutbytte
som en del av den tømmerpris de tilbyr sine andelseiere. Innklagede var på sin
side opptatt av å oppnå høyest mulig pris på sitt tømmer i konkurransen i
Sør-Norge.
(63)
Valget av VSOP er til tross for enkelte
svakheter et forsvarlig og relevant evalueringsvalg ved denne anskaffelsen. Det
vises videre til at det er opp til oppdragsgivers skjønn å velge
evalueringsmetode så lenge metoden er egnet til å premiere relevante
forskjeller mellom tilbudene og finne frem til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.
VSOP er tilstrekkelig egnet i denne sammenheng.
Tildelingsevalueringen
(64)
Tilbudt tillegg til gjennomsnittlig tømmerpris
i VSOP i den aktuelle kommunen er henholdsvis [
] kr/m3 fra klager og [
] kr/m3
fra valgte leverandør. Klager mener verdien av innklagedes tømmer vil ligge mer
enn [
] kr/m3 over gjennomsnittet (VSOP) i noen kommuner, og at tillegget da
ikke vil komme til utbetaling. Klager mener således at differansen mellom
tilbudene i praksis vil ligge mellom kr 0 og kr 900 000 over to år. Innklagedes
skogressurser har i stor grad en beliggenhet, vekstforhold og tømmerkvalitet
som er dårligere enn gjennomsnittet. I evalueringen har derfor innklagede
forutsatt at tillegget vil komme til utbetaling for hele tømmerkvantumet.
(65)
Videre bestrides det at innklagede har brutt
forskriftens § 13-2 ved å endre tildelingskriteriet effektivisering
av drifta til å bli synonymt med hvilken indeksregulering av prisene
leverandørene tilbyr.
(66)
Tildelingskriteriene pris og effektivisering
ble, som nevnt i brev i av 5. september 2008, vurdert hver for seg.
Effektivisering i oppdraget ble kun vurdert som et kvalitetsmessig kriterium,
og ikke vurdert i prissammenheng. Det er lagt vekt på de effektiviseringstiltak
som tilbyderne har beskrevet. Valgte leverandør ble i e-post av 9. juni 2008
bedt om å vise effekt av effektiviseringen gjennom indeksreguleringen. Dette
for å konkretisere gevinsten. Også klager fikk den samme utfordringen. Valgte
leverandør har i sitt brev av 12. juni dokumentert sitt arbeid med effektivisering
av drifta gjennom å tilby en mer gunstig indeksregulering av driftsprisene enn
klager. Valgte leverandørs tilbudte priser for hogst og kjøring er i
utgangspunktet faste for avtaleperioden 2009-2010. Hvis Skogsmaskinindeksen i
avtaleperioden endres med mer enn fem prosentpoeng, kan en av partene be om
forhandlinger for justering av driftspris for den resterende delen av
avtaleperioden. Dette var kun en av flere måter å gjøre det på, og var ikke en
forutsetning for å få god uttelling. Dette er etter innklagedes syn ikke en
endring av tildelingskriteriet fordi det sier noe om effektiviseringen av
driften.
Prisforskjellen
(67)
Klager har pekt på at innklagede oppgir
forskjellen i kontraktsverdi på mer enn kr 5 millioner over en periode på to
år, mens klager kun har beregnet en forskjell på kr 2,8 millioner, og lagt ved
en utregning av dette. Innklagede bestrider klagers fremstilling på dette punkt.
Det fastholdes at tilbudet fra valgte leverandør innebar en pris som var kr 2,7
millioner lavere enn tilbudet fra klager i år 1. Dette utgjør en avstand mellom
tilbudene på 12 %. Hovedårsaken til lavere pris i tilbudet fra valgte
leverandør var knyttet til sum kostnader med tømmerdrift og tilbudt pris og
godtgjøring for tømmeromsetning.
(68)
I innklagedes brev av 10. juli 2008 er det
under punkt 1.6 gjort rede for den kostnadsvekst innklagede forutsatte i 2008
for hogst og kjøring av tømmer. En sammenligning av klagers tilbudte
2008-priser og tilbudte 2009-priser viser en forskjell på 8 % for de fleste
verdier. For kjøring av tømmer etter åpen hogst og tynningshogst er
prisforskjellene imidlertid 20 %. Klager har i sine vurderinger forutsatt at
innklagede har regulert de tilbudte 2008-priser med 5 % for å beregne klagers
priser for 2009.
(69)
Når det gjelder vurderingen av tilbudte priser
for 2010, bygger innklagedes konklusjon på en forskjell mellom tilbudene på kr
2,7 millioner i år 1. Klager har tilbudt regulering av prisene for 2010 i tråd
med utviklingen av Skogsmaskinindeksen. I tilbudet fra valgte leverandør ligger
tilbudte priser i utgangspunktet fast for både 2009 og 2010. Dersom Skogsmaskinindeksen
overstiger fem prosentpoeng, kan partene be om forhandlinger for å fastsette
priser for hogst og kjøring av tømmer for 2010. Ved vurdering av tilbudene sommeren
2008 forutsatte innklagede at Skogsmaskinindeksen ikke ville vise en fallende
utvikling gjennom 2009. Innklagede forutsatte derfor at prisforskjellen mellom
tilbudene ville være minst like stor i 2010 som i 2009. Med en forskjell i
tilbudene på kr 2,7 millioner i år 1, la innklagede til grunn en forskjell
mellom tilbudene for begge år på mer enn kr 5 millioner. Dette var en
skjønnsmessig vurdering som ikke kan overprøves.
(70)
I klagers og innklagedes vurderinger er det
benyttet forskjellige inngangsverdier for hogst og kjøring. Videre er det
benyttet forskjellig pris for planting i år 2009. Det er også benyttet
forskjellige inngangsverdier for ungskogpleie, og klager har feilvurdert
prisene for sprøyting og andre kulturarbeider.
(71)
Klager har vist til at klagers tilbudte priser
er lavere enn valgte leverandørs priser for flere oppgaver i oppdraget enn det
innklagede har trukket frem i sitt brev av 5. september 2008, noe som
bestrides. Klager hevder blant annet å være billigst på alle transportavstander
på tynning. Ved vurdering av klagers tilbud måtte innklagede gjøre en vurdering
av kostnadsutviklingen i 2008 for at tilbudene skulle være sammenlignbare.
Uansett er ikke tynningsandelen av hogstkvantumet oppgitt å være mer enn 10 % i
konkurransegrunnlaget. Klager hevder også å være billigst på de
transportavstander som er reelle for lukket hogst. Både klager og innklagede
har benyttet 1000 meter som gjennomsnittlig transportavstand her, og det er
riktig at klagers pristilbud er lavere enn valgte leverandørs tilbud på dette
punkt. Lukket hogst er imidlertid kun oppgitt til 15 % av hogstkvantumet i
konkurransegrunnlaget. Innklagede vil legge til at for kjøring etter åpen
hogst, som er forutsatt å utgjøre hele 75 % av kvantumet, er klagers tilbudte
priser vesentlig høyere enn tilbudte priser fra valgte leverandør for samtlige
transportavstander. Klager hevder videre å være billigst på hogst av de
vanligst forekommende dimensjoner for både lukket og åpen hogst. Ulike
vurderinger her skyldes valg av inngangsverdi i prismatrisene. Klager har
forutsatt 5 trær/m3, mens innklagede har forutsatt 4 trær/m3. Som nevnt har
innklagede benyttet tilbudte priser for planting med foryngelsesgaranti i
klagers siste tilbud, og klagers tilbud på planting er da ikke billigst. Ut fra
begrunnelsen innklagede her har gitt, er klager ikke billigst på
kjerneoppgavene skogsdrift og skogkultur.
Nærmere begrunnelse
(72)
Det bestrides at innklagede har brutt
forskriftens § 11-14 (4) ved å ikke besvare spørsmål om når evalueringsmatrisen
er fastsatt. Det er ikke korrekt at dette ikke er besvart. I brev av 5.
september 2008 svarte innklagede at beslutning om å benytte
evalueringsmatrisene og utarbeidelsen av disse ble foretatt før gjennomgang og
vurdering av tilbudene, men etter at konkurransegrunnlagene var utarbeidet og
konkurransene kunngjort.
Klagenemndas vurdering:
(73)
Klager har deltatt i konkurransen og har saklig
klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser
§ 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er en uprioritert tjeneste etter
forskriftens Vedlegg 6 nr. (27). Dette medfører at anskaffelsen følger reglene
i forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II,
jf. forskriftens §§ 2-1 (5) og 2-2.
Ulike poengskalaer på
tildelingskriteriene
(74)
Klager har anført at innklagede har brutt
kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i lovens § 5 ved at det er
benyttet ulike poengskalaer på kriteriene pris og kvalitet.
(75)
I den foreliggende sak gikk poengskalaen for
pris fra 0 til 8, mens den for de øvrige tildelingskriterier gikk fra 0 til 3,
jf. poengmatrisen vedlagt e-post av 24. april 2009. Klagenemnda kan ikke se at
det i seg selv er i strid med kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet
i lovens § 5 å benytte ulike poengskalaer på pris og øvrige tildelingskriterier,
såfremt dette ikke leder til at en på forhånd angitt vekt av
tildelingskriteriene blir endret ved den endelige poengfastsettelsen av
tilbudene. I dette tilfellet hadde oppdragsgiver imidlertid ikke fastsatt noen
vekting av tildelingskriteriene på forhånd, men kun angitt kriteriene i prioritert
rekkefølge, jf konkurransegrunnlagets punkt 7.2. Pris var angitt som det
kriteriet som hadde høyest prioritet. Spørsmålet i det følgende blir derfor om
priskriteriet har fått en vekt som ikke var forutsigbar. Av poengmatrisen
vedlagt e-posten fra innklagede av 24. april 2009, fremgår det at den høyest
mulig totale poengsummen en tilbyder kunne oppnå var 228 poeng. Maks poengsum
for pris etter vekting var 120 poeng, og for de øvrige tildelingskriterier var maks
poengsum etter vekting da 108 poeng. Tildelingskriteriet pris er således gitt
en vekt på 52,6 %. Dette kan klagenemnda ikke se at skulle være i strid med
kravet til forutberegnelighet i lovens § 5, eller regelverket for øvrig.
Poengskalaen for pris
(76)
Klager har anført at innklagede har brutt
kravene til forutsigbarhet og likebehandling i lovens § 5 ved å benytte en
poengskala på pris der en prisforskjell på 10 % gir en poengforskjell på 50 %. Innklagede
har i brev av 5. september 2009 erkjent at poengskalaen gav slike utslag. Av
poengmatrisen vedlagt e-post av 24. april 2009 fremgår det at valgte leverandør
fikk åtte poeng og klager fikk to poeng. Klagenemnda har ikke direkte fått
opplyst leverandørenes totalsummer. Innklagede har imidlertid opplyst at valgte
leverandørs pris for 2009 ble vurdert som å være den samme som i 2010. Valgte
leverandørs totalsum blir da kr 51 584 176. Innklagede har opplyst at
klagers tilbud ble vurdert som å være totalt minst kr 5 millioner dyrere, jf.
prosesskriv av 4. mars 2009 og e-post av 24. april 2009. Dette vil si at
klagers tilbud minimum er vurdert til kr 56 584 176. Klagenemnda
legger dette til grunn i det følgende.
(77)
Klagenemnda har i flere tidligere saker uttalt
seg om poengskalaen ved evalueringen av tildelingskriteriet pris. Det vises i
denne sammenheng til sakene 2005/20, 2005/201, 2006/40, 2007/30, 2007/157 og
2008/106. Fra klagenemndas sak 2007/130 premiss (39) hitsettes følgende:
Ved verdsettelsen av forskjellene mellom
tilbudene, herunder karaktersetting av prisen, utøver oppdragsgiver et skjønn
som normalt ikke etterprøves rettslig. Oppdragsgivers poengsetting må
imidlertid sikre at relevante forskjeller mellom tilbudene gjenspeiles i de
poengene tilbudene gis, jf. klagenemndas sak 2005/201 premiss (42) og sak 2006/90
premiss (34).
(78)
I den foreliggende sak var poengskalaen delt
inn slik at det laveste pristilbudet fikk åtte poeng. Deretter var skalaen delt
inn i grupper. Tilbud som var 1 5 % dyrere enn laveste tilbud fikk seks
poeng, tilbud som var 6 10 % dyrere fikk fire poeng, tilbud som var 11 15 %
dyrere fikk to poeng, og tilbud som var fra 16 % dyrere fikk null poeng. Innklagede
har i e-post av 24. april 2009 opplyst at klagers pristilbud var mer enn 5 mill kr dyrere enn valgte leverandørs tilbud.
Dette utgjør en prisdifferanse på ca 9,7 %. I en annen e-post av samme dato
opplyste imidlertid innklagede at man under evalueringen la til grunn at
prisdifferansen var på 12 %. Dette utgjør en differanse på ca. 6,2 mill kr. Siden
poengfastsettelsen må ha skjedd på basis av den prisdifferanse innklagede la
til grunn under evalueringen, tar klagenemnda utgangspunkt i at prisdifferansen
var beregnet til 12 % på dette tidspunkt.
(79)
Med en poengskala som går fra 0 8 poeng, vil
en 12 % høyere pris enn det tilbudet som gis åtte poeng kunne beregnes til 88 %
av åtte poeng, dvs. ca. 7,04 poeng. Tilbudsevalueringen er imidlertid ikke bare
matematikk, jf. klagenemndas sak 2007/30 premiss (41). Etter klagenemndas syn
fremstår likevel poengforskjellen mellom tilbudene på priskriteriet som større
enn den reelle prisforskjellen mellom tilbudene burde tilsi. Dette selv om
innklagede i dette tilfellet kun hadde angitt tildelingskriteriene i prioritert
rekkefølge, og således måtte stå noe friere enn om kriteriene også hadde blitt angitt
med deres relative vekt. Klagenemnda finner derfor at innklagede har brutt
kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved poengfastsettelsen under
tildelingskriteriet pris.
Erfaringstall
(80)
Klager har anført at innklagede har brutt
kravene til likebehandling, forutsigbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 ved
å benytte volumtall i evalueringen som ikke var gjort kjent for tilbyderne på
forhånd.
(81)
I prosesskrivet til klagenemnda av 22. januar
2009 og i brevet av 5. september 2008 til klager har innklagede erkjent at det
i evalueringen ble lagt til grunn erfaringstall som ikke var oppgitt i konkurransegrunnlaget.
I brevet av 5. september 2008 ble det opplyst at det var lagt til grunn følgende
erfaringstall som ikke på forhånd var opplyst: erfaringstall for påføring av
rotstopp, mellomlagring i skogen, andre kulturarbeider enn sprøyting,
planteantall og markberedning av plantetypene M-60 og M-95, timeverk til planlegging
og administrasjon av veier, brutto tømmerpris som grunnlag for å beregne
leverandørens provisjon, andre arbeidsoppgaver manuelle og andre
arbeidsoppgaver maskinelle.
(82) Hvilke mengder oppdragsgiver skal anskaffe eller hvilket forventet
volum som oppdragsgiver vil legge til grunn ved vurdering av tilbudene, vil
normalt være vesentlig for tilbyderne å kjenne til. Det er her tale om viktige
faktiske opplysninger som oppdragsgiver normalt må oppgi, jf. kravet til
forutberegnelighet i lovens § 5. Nemnda vil dog for ordens skyld presisere at
dette ikke behøver å innebære at oppdragsgiver forplikter seg til å anskaffe
oppgitt volum. Denne plikten forsterkes dersom manglende opplysning kan gi
enkelte tilbydere en fordel i forhold til andre, jf. klagenemndas sak 2005/116 der
mengde ikke var opplyst men der én av tilbyderne var kjent med volumene, jf.
kravet om likebehandling i lovens § 5. Om manglende opplysninger om anslått
volum skal tillegges betydning, vil dog avhenge av om tilbyderne har hatt
forutsetninger for selv å anslå volumet, og i denne vurderingen vil et moment
være om tilbyderne rent faktisk har lagt til grunn forskjellige volumer i
tilbudsutarbeidelsen, jf. klagenemndas sak 2008/177. Plikten til å oppgi
volumer må imidlertid avgrenses mot tilfeller der oppdragsgiver har saklig grunn til å hemmeligholde informasjon eller der
opplysning om volumer har mindre betydning for utarbeidelse av tilbud. Saklig
grunn kan for eksempel være fare for taktisk prising.
(83)
Selv om det som utgangspunkt må oppstilles en plikt
om at en oppdragsgiver ut fra kravet til forutberegnelighet skal opplyse om
volumer som vil bli lagt til grunn ved tilbudsevalueringen, må dette vurderes konkret.
(84)
I den aktuelle sak fremgår det at i alle fall
klager har hatt en annen oppfatning om hvilke volumtall som var aktuelle, enn hva
innklagede faktisk la til grunn i sin tilbudsevaluering. Det kan ikke utelukkes
at dette kan ha påvirket leverandørens enhetspriser. Videre er det på det rene
at omfanget av de postene hvor det ikke var opplyst volumtall utgjør om lag 1/3
av den totale anskaffelsen. Etter en helhetsvurdering er klagenemnda derfor
kommet til at innklagede i dette tilfellet skulle opplyst om volumtallene for
samtlige av de poster tilbyderne skulle prise. Innklagedes unnlatelse av dette
utgjør derfor et brudd på kravet til forutberegnelighet i lovens § 5.
(85)
Mindretallet (Goller) mener at klagen ikke kan
føre frem på dette punkt, og bemerker:
(86)
Mindretallet mener at det som et utgangspunkt
må utvises varsomhet med å oppstille konkrete, positivrettslige forpliktelser
på oppdragsgiver kun med forankring i de grunnleggende prinsipper, og spesielt
hvis den aktuelle forpliktelsen må forankres i kravet til forutberegnelighet og
ikke i det mer tungtveiende prinsippet om likebehandling. Klagenemnda har
tidligere oppstilt en plikt til å oppgi volumtall mv. der en av tilbyderne (typisk
den eksisterende leverandør) ellers ville hatt et konkurransefortrinn, og
således ut fra likebehandlingsprinsippet, se klagenemndas sak 2005/116 der
dette er understreket i premiss (19). Mindretallet kan ikke se at det er
grunnlag for å gjøre dette til et generelt prinsipp, ut fra kravet til
forutberegnelighet.
(87)
Etter mindretallets syn er det således ikke
holdepunkter for å oppstille som et rettslig utgangspunkt at oppdragsgiver ut fra kravet til forutberegnelighet skal
opplyse om volumer som vil bli lagt til grunn ved tilbudsevalueringen,
jf. premiss (83) over. Utgangspunktet er etter mindretallets syn det motsatte,
dvs. at det ikke foreligger noen slik plikt, med mindre det i det enkelte
tilfellet påvises konkrete grunner til at slike opplysninger skulle vært gitt.
I det foreliggende tilfellet opplyser oppdragsgiver å ha benyttet erfaringstall
ved tilbudsevalueringen, mens klager hevder å ha antatt at det ville påløpe
betydelig mindre mengder innen en del kategorier. Uten andre holdepunkter enn
klagers påstand i forbindelse med klagesaken er det for mindretallet vanskelig
å se at det volum som faktisk følger av tidligere erfaringer kan avvike så
sterkt fra det en rasjonell tilbyder måtte forvente at det kan anses som et
brudd på kravet om forutberegnelighet.
(88)
Klager har tilslutt under dette punkt anført at
innklagede har brutt kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lovens §
5 ved at det ikke er redegjort tilfredsstillende for nøyaktig hvilke mengder
som er lagt til grunn ved beregningen av tilbudsprisene. Etter klagenemndas
oppfatning fremgår disse opplysningene av innklagedes brev av 5. september 2008
til klager.
Plikt til å velge tildelingskriterier
som er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud
(89)
Klager har anført at innklagede har brutt
forskriftens § 13-2 ved at tildelingskriteriet pris skal beregnes ut fra VSOP. Det
er vist til at deler av VSOP refererer seg til diverse tillegg som ikke har noe
med tømmeromsetning å gjøre. Videre er det vist til at innrapporteringen av
tillegg til VSOP er svært varierende, og at dette medfører at dominerende
aktører gjennom sin innrapportering vil ha mulighet til å påvirke størrelsen på
VSOP i den enkelte kommune.
(90)
Innklagede har opplyst at VSOP er en
forkortelse for Landbruksdepartementets landsomfattende virksomhetsdatabase for
skogfond og måleopplysninger. Systemet med VSOP er regulert i forskrift om
skogfond o.a. av 7. mars 2006 nr. 881. For å kunne ta stilling til klagers
anførsel, kreves det inngående kjennskap til VSOP-systemet, samt til hvordan
dette etterleves i praksis. Slik kjennskap har ikke klagenemnda, og anførselen
avvises derfor som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf.
klagenemndsforskriften § 9.
Tildelingsevalueringen
(91)
Klager har anført at innklagede har basert
evalueringen av pris på størrelser man ikke hadde grunnlag for å forutse. Det
er vist til at innklagede må ha regnet inn hele tillegget til VSOP i
evalueringsgrunnlaget, og dermed forutsatt at verdien av innklagedes tømmer
konsekvent ville være lik eller dårligere enn gjennomsnittet i alle kommuner.
(92)
Klagenemnda finner at det også for behandlingen
av denne anførselen kreves inngående kjennskap til VSOP-systemet. Anførselen
avvises derfor som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften
§ 9.
(93)
Klager har så anført at innklagede har brutt
forskriftens § 13-2 ved å endre tildelingskriteriet effektivisering
av drifta til å bli synonymt med hvilken indeksregulering av prisene
leverandørene tilbyr. Innklagede har opplyst at tildelingskriteriene pris og
effektivisering ble vurdert hver for seg, og at effektivisering kun ble vurdert
som et kvalitetsmessig kriterium. Videre har innklagede opplyst at det ble lagt
vekt på de effektiviseringstiltak som tilbyderne hadde beskrevet. Etter
innklagedes syn dokumenterte valgte leverandør sitt arbeid med effektivisering
av driften gjennom å tilby en mer gunstig driftsregulering av driftsprisene enn
klager.
(94)
I konkurransegrunnlaget punkt 7.2 var beskrivelse av effektivisering av drifta angitt som et
tildelingskriterium. Av poengmatrisen vedlagt e-post av 24. april 2009 fremgår
det at valgte leverandør fikk tre poeng av tre mulige på dette kriteriet, mens
klager fikk to poeng. Poenggivningen var begrunnet med at valgte leverandør
dokumenterte sitt arbeid med effektivisering av driften gjennom
å tilby en mer gunstig indeksregulering av driftsprisene enn SB Skog.
(95)
Av kravet til forutberegnelighet i lovens § 5
følger det at oppdragsgiver kun kan evaluere forhold som etter en naturlig språklig
forståelse faller inn under ordlyden i tildelingskriteriet, eventuelt tolket i
lys av øvrige opplysninger i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Etter
klagenemndas syn tilsier ordlyden effektivisering av
drifta at det er tiltak og planer for å forbedre og rasjonalisere
driften som vil være relevant her. Klagenemnda kan derfor ikke se hvordan
tilbydernes indeksregulering av driftsprisene skulle være relevant ved
evalueringen av dette tildelingskriteriet. Innklagede har dermed brutt kravet
til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å vektlegge dette forholdet.
Prisforskjellen
(96)
Klager har anført at prisforskjellen mellom
klager og valgte leverandør kun kan være på kr 2,8 millioner totalt, og ikke
over kr 5 millioner, slik innklagede har lagt til grunn. Innklagede har i
prosesskriv av 4. mars 2009 fastholdt at prisforskjellen totalt var på over kr
5 millioner, og redegjort for utregningen. I e-post av 23. april 2009 la
innklagede ved prisevalueringen av valgte leverandør og klager for 2009. Denne
viste en prisforskjell på nesten kr 2,7 millioner. Innklagede har videre
opplyst at det ble antatt at prisforskjellen ville bli minst like stor i 2010,
og at prisforskjellen totalt dermed ville være på over kr 5 millioner, jf.
prosesskrift av 4. mars 2009 og e-post av 24. april 2009. Klagenemnda har dermed
ikke grunnlag for å si at innklagedes utregning er uriktig, og klager kan
således ikke høres med denne anførselen.
Nærmere begrunnelse
(97)
Klager har anført at innklagede har brutt
forskriftens § 11-14 (4) ved å ikke gi en nærmere begrunnelse om når
evalueringsmatrisene ble fastsatt, til tross for at klager ba om å få opplyst
dette i brev av 25. august 2008. Innklagede har på sin side vist til at det i
brevet av 5. september 2009 ble opplyst at evalueringsmatrisene ble utarbeidet
før gjennomgang og vurdering av tilbudene, men etter at konkurransegrunnlagene
var utarbeidet og konkurransen kunngjort.
(98)
Av forskriftens § 11-14 (4) følger det at
oppdragsgiver har plikt til å gi en nærmere begrunnelse for valg av leverandør
til rammeavtale innen 15 dager etter at en leverandør har bedt om dette. I den
foreliggende sak opplyste innklagede i brev av 5. september 2008 om tidspunktet
for når evalueringsmatrisene ble fastsatt. Innklagede overholdt således fristen
i § 11-14 (4), og klager kan ikke høres med denne anførselen.
Konklusjon:
Statskog SF har brutt kravet til
forutberegnelighet i lovens § 5 ved at poengforskjellen mellom tilbudene på
priskriteriet var større enn det den reelle forskjellen burde tilsi.
Statskog SF har brutt kravet til
forutberegnelighet i lovens § 5 ved å unnlate å oppgi volumtall for postene Manuelle arbeider og Maskinelle
arbeider i konkurransegrunnlaget.
Statskog SF har brutt kravet til
forutberegnelighet i lovens § 5 ved å vektlegge tilbydernes indeksregulering av
driftsprisene ved vurderingen av tildelingskriteriet beskrivelse
av effektivisering av drifta.
Klagers øvrige anførsler har ikke ført
frem.
For klagenemnda,
4. mai 2009
Andreas Wahl