Avvisning av klage på offentlig anskaffelse

Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen ikke kan føre frem. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder senest tre dager etter at den ble gjort kjent for klager. Det gis i dette tilfellet en utvidet frist til å klage til onsdag den 15.april 2009 som følge av at avvisningsbeslutningen sendes ut like før påske.

Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn:

(1)         Helgeland IUA kunngjorde 20. juni 2007 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av oljevernutstyr på vegne av kommunene Alstadhaug, Bindal, Brønnøy, Dønna, Grane, Hattfjelldal, Herøy, Leirfjord, Sømna, Vega, Vevelstad og Vefsn (heretter kalt innklagede).

(2)         Av anbudsinnbydelsens punkt 3.10.3 fremgikk det enkelte krav til innlevering av dokumentasjon for oppfyllelse av kvalifikasjonskrav. Av anbudsinnbydelsens punkt 3.10.3 hitsettes:

”3.10.3 Finansielle situasjon

Leverandørens finansielle situasjon de siste 3 årene, slik den fremkommer i årsregnskap eller utdrag fra det, skal vedlegges tilbudet.”

(3)         Innklagede mottok innen tilbudsfristen flere tilbud, hvorav Aqua Guardian AS (heretter kalt klager) var en av tilbyderne. Ved e-post datert 29. september 2007 meddelte innklagede at klagers tilbud var avvist:

”De gjøres herved kjent med at det er besluttet å avvise Deres pristilbud/anbud på oljevernberedskapsutstyr til Helgeland IUA av 10. august 2007.

Grunnen er at en ikke kan finne referanser på produktet Azumaya oljelenser som er hoveddelen av anbudet. For referanser til oljeopptakeren er Norges brannskole oppgitt men her er opptakeren ikke utprøvd enda.

Avvisningen skjer med henvisning til kap. 15 i forskrift om offentlige anskaffelser.

Dette til Deres orientering.”

(4)         Klager påklagde avvisningsbeslutningen ved e-post datert 14. september 2007. Innklagede avlyste deretter konkurransen, og kunngjorde den på nytt den 31. desember 2007. Også denne gang ble konkurransen kunngjort som en åpen anbudskonkurranse. Av kunngjøringens punkt II.2.1. fremgikk det at anskaffelsens verdi var anslått til å utgjøre mellom kr 1 900 000 og kr 2 300 000.

(5)         Av anbudsinnbydelsen punkt 2.2 fremgikk det følgende:

”2.2. Kriterier for å delta i konkurransen

For å delta i konkurransen kreves følgende:

[…]

Regnskap for de siste tre årene – årsregnskap eller utdrag fra disse”

(6)         Klager leverte inn tilbud av 11. februar 2008 også i denne konkurransen. Vedlagt tilbudet fulgte en bekreftelse på omsetning og resultat fra Solvang Revisjon AS:

”Bekreftelse på omsetning/resultat for 2004, 2005 og 2006 for Aqua Guardian AS

Det bekreftes herved at selskapet Aqua Guardian AS de tre foregående år har hatt følgende omsetning og resultat:

                          Omsetning                  Årsresultat

2004:                 Kr. 1 839 000,-           Kr. -11 000,-

2005:                 Kr. 1 667 000,-           Kr. -159 000,-

2006:                 Kr. 3 691 000,-           Kr. -90 000,-”

(7)         Vedlagt klagers tilbud fulgte også utdrag fra årsregnskapet for 2006, hvor resultatregnskapet og balanseregnskapet for 2006 og 2005 var inntatt. Av disse fremgikk følgende tall i norske kroner:

(8)         Ved brev datert 26. februar 2008 meddelte innklagede at klager var avvist fra konkurransen:

”SVAR - ANBUD OLJEVERNBEREDSKAPSUTSTYR - HIUA

Det vises til innleverte anbud på nytt oljevernberedskapsutstyr for Helgeland IUA.

Deres anbud er levert innen tidsfrist som var 15.februar 2008 kl.12:00.

Alle tilbydere har nå vært til vurdering hos kommunens kemnerkontor ved regnskapskontrollør for vurdering av hver enkel tilbyder sin økonomiske status.

Følgende vurdering er gjort for Deres firma:

·        Det mangler note til regnskapet. Revisors beretning er heller ikke lagt med regnskapet. Negativ og fallende egenkapital.

Videre konstaterer vi at det ikke er lagt med regnskap for årene 2004 og 2005 som krevd i punkt 2.2 Kriterier for å delta i konkurransen. Dette til tross for at firmaet er stiftet 1.10.2001.

Vi konstaterer dermed at Dere som tilbyder ikke tilfredsstiller de krav som er stilt i konkurransegrunnlaget.

Deres tilbud avvises jamfør § 20-12 i forskrift om offentlig anskaffelser.”

(9)         Ved brev datert 10. mars 2008 påklagde klager innklagedes avvisningsbeslutning. Ved e-post datert 11. mars 2008 meddelte innklagede at klagen ikke ble tatt til følge.

(10)     Innklagede har fremlagt dokumentasjon som viser at revisor i revisjonsberetningene har avgitt presiseringer. Dette gjelder presisering om tapt aksjekapital i 2005 og 2006, og presisering om at aksjekapital er tapt, og at videre drift forutsetter kapitaltilførsel eller resultatforbedring. Revisor har også avgitt presisering for 2005 og 2006 om at skattetrekk ikke er behandlet i samsvar med bestemmelser, og for 2007 presisering om at skattetrekk ikke er innsatt på egen konto eller ikke fullt innbetalt.

(11)     Saken ble brakt inn for klagenemnda ved brev datert 22. august 2008. Innklagede opplyste ved e-post datert 9. september 2008 at kontrakt var tildelt NorLense AS, men at kontrakt ikke var inngått.

Anførsler:

Klagers anførsler:

(12)     Denne klagen gjelder anbudskonkurransen som ble kunngjort 31. desember 2007, dvs. den andre anbudskonkurransen som ble kunngjort. Det forelå ikke grunnlag for å avvise klagers tilbud. Klager er avvist under henvisning til forskriftens § 20-12 bokstav a. Etter forskriftens § 20-12 er det bare i situasjoner hvor et selskap er konkurs, under gjeldsforhandling, eller avvikling at dette kan brukes som avvisningsgrunn.

(13)     Uansett har klager oppfylt kravet til fremleggelse av dokumentasjon. Etter anbudsinnbydelsens punkt 2.2 var det et krav om å fremlegge et ”utdrag” fra årsregnskapet. Klager innfridde dette kravet, og det var altså ikke grunnlag for avvisning.

(14)     Ordlyden vedrørende krav til fremleggelse av dokumentasjon var også tilnærmet identisk i de to anbudskonkurransene. Innklagede hadde ingen innsigelser mot klagers fremleggelse av revisorerklæring med utdrag fra årsregnskapet ved den første anbudskonkurransen. Klager kan ikke se hvorfor innklagede skulle endre sin vurdering.

(15)     I ”Veileder til reglene om offentlige anskaffelser” punkt 13.1.1. fremgår det at kravet til god forretningsskikk i enkelte tilfeller vil tilsi at oppdragsgivere bør gi adgang til å supplere dokumenter. Anbudsinnbydelsen åpner for at det kan fremlegges ”utdrag” av årsregnskap. Dette åpner for forskjellige tolkinger. Innklagede skulle derfor henvendt seg til klager og bedt om ettersendelse av de dokumenter innklagede ønsket, forskriftens § 21-3.

(16)     Innklagede har opplyst at klager er avvist på bakgrunn av vurderinger om hvor lang tid selskapet kunne være økonomisk levedyktig. Klager ber ikke nemnda om å ta stilling til innklagedes vurderinger, da dette antas å falle utenfor klagenemndas oppgave. Klager bemerker imidlertid at slike vurderinger ikke gir grunnlag for avvisning av klagers tilbud. Vurderingene kunne imidlertid hatt betydning i den senere rangeringen av tilbudene. Dette har ikke skjedd ettersom selskapet er avvist.

Innklagedes anførsler:

(17)     Innklagede har ikke endret sin vurdering av klagers økonomiske situasjon i de ulike anbudskonkurransene. I første runde ble klagers tilbud avvist som følge av at klager hadde norske referanser. Deretter ble samtlige tilbud forkastet grunnet feil i anbudsgrunnlaget. Et av de forhold som ble for dårlig vurdert i første anbudsrunde var de ulike tilbydernes finansielle situasjon.

(18)     I annen anbudsrunde ble klager avvist ut fra de regnskap klager hadde fremlagt i sitt tilbud. En av vurderingene som ble gjort var hvor lang tid klager ville kunne være økonomisk levedyktig, samt at klager kunne stå inne for de nødvendige garantier på service og levering av reservedeler fremover. Regnskapet viser underskudd over flere år. Innklagede erkjenner for øvrig at det er en feil i brevet fra innklagede datert 26. februar 2008, hvor det står at regnskapet for 2005 ikke er lagt med. Dette har imidlertid ikke hatt betydning for den vurderingen som er gjort.

(19)     Klager oppfylte uansett ikke de krav til fremleggelse av dokumentasjon som var satt i anbudsinnbydelsen punkt 2.2. Anbudsinnbydelsen oppstilte et krav om fremleggelse av ”utdrag” fra årsregnskap – i dette ligger at det må kreves at utdraget er representativt. Det overordnede formålet med utdraget er å sette leseren i stand til å bedømme foretakets økonomiske stilling og resultat. Som kjent består årsregnskap av 5 hovedelement: Resultatregnskap, balanse, noter, årsberetning og revisjonsberetning. Det er først i sum at disse elementene gir et tilfredsstilt. I denne saken er de tre sistnevnte for alle tre år utelatt. Hvis disse tre ikke hadde gitt noe bidrag til bedømmelsen av foretakets økonomiske stiling, kan en utelatelse være forsvarlig. Det betyr intet om et foretak med en milliard i virkelig egenkapital går med underskudd på kr. 159.000 et år, slik klager gjorde i 2005, mens det kan indikere "kroken på døren" hvis egenkapitalen allerede er tapt, slik den var for klager i 2005.

(20)     I denne saken er revisjonsberetningene utelatt. Ved bedømmelsen av dette må utgangspunkt tas i at revisor har en offentligrettslig funksjon utover det privatrettslige tjenesteforhold til oppdragstaker. Det vises generelt til revisorloven av 1999 og regnskapsloven av 1998, hvor revisor offentligrettslige funksjon som kontrollør av foretakets etterlevelse av blant annet skatterettslige regler søkes realisert gjennom (blant annet) revisorloven §§ 5-1, 5-2, 5-6 og 7-1. Som konsekvens ble viktige merknader fra revisor ikke fremlagt. Et kvalifiserende moment i denne saken synes å være at revisors merknader ikke alene gjelder det privatrettslige vedrørende soliditet og evne til fortsatt drift, men også innfrielsen av grunnleggende krav i skattebetalingsretten.

(21)     Det må generelt ha vekt at det er meget enkelt for en anbyder å vedlegge de komplette regnskaper. Faktisk var det trolig mer arbeidskrevende for klager å innhente det utdrag revisjonsmedarbeideren bekreftet, samt å sortere for å legge ved kun deler av ett årsregnskap, enn om klager i denne saken hadde kopiert opp og vedlagt tre komplette sett. For avgjørelsen av denne klagesaken mener vi dette momentet er unødvendig, men det underbygger ytterligere at klagen skal forkastes.

(22)     Innklagede bestrider også at innklagede burde ha gitt tilleggsfrist for ettersendelse av dokumentasjon. De fremlagte regnskap viste et negativt resultat. Dette kan ikke endres ved ettersendelse av dokumenter.

(23)     Det kunne heller ikke kreves at innklagede ved avlysningen av den første konkurransen gav klager orientering om mangler ved klagers tilbud.

Klagenemndas vurdering:

(24)     Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste verdi lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og III, jf forskriftens §§ 2-1 og 2-2. 

Avvisningen av klager

(25)     Klager har anført at klager er avvist i strid med regleverket for offentlige anskaffelser. Klager er avvist under henvisning til forskriftens § 20-12 (1) a, og dette er i brevet fra innklagede, datert 26. februar 2008, begrunnet med at klager ikke oppfylte de krav som var satt i konkurransegrunnlaget. I foreliggende sak er det ikke eksplisitt angitt et kvalifikasjonskrav til tilbydernes økonomi. Klagenemnda uttalte i sak 2004/238 følgende i premiss 28:

”Utgangspunktet er at kvalifikasjonskravene fremgår underforstått av kravene til dokumentasjon. Dersom oppdragsgiver har bedt om dokumentasjon på et forhold som vedrører leverandørenes kvalifikasjoner, innebærer dette at oppdragsgiver skal vurdere om leverandørens kvalifikasjoner oppfyller det nødvendige minstekrav. I motsatt fall ville det ikke hatt noen hensikt å be om slik dokumentasjon. En annen sak er at oppdragsgiver har en stor skjønnsfrihet når det gjelder hvilket nivå kravet skal legges på.”

(26)     I anbudsinnbydelsen er det satt krav om fremleggelse av ”(r)egnskap for de siste tre årene – årsregnskap eller utdrag fra disse.” For at dette dokumentasjonskravet skal ha noe innhold, må det etter klagenemndas syn innfortolkes et kvalifikasjonskrav tilknyttet leverandørenes økonomiske og finansielle stilling, jf. også klagenemndas sak 2008/98 premiss 71-74.

(27)     I klagenemndas avgjørelse i sak 2003/7 framgår det følgende:

”Når oppdragsgiver ikke angir kvalifikasjonskravene gjennom absolutte krav, vil det være rom for et visst skjønn i vurderingen av om den enkelte leverandør er kvalifisert til å påta seg de aktuelle kontraktsforpliktelsene. Klagenemnda kan prøve om vurderingen er basert på riktig faktum, og om saksbehandlingen har vært forsvarlig, i tillegg til om selve skjønnet er urimelig, usaklig eller vilkårlig. Videre kan klagenemnda prøve om kravet som er stilt, står i forhold til den ytelse som skal leveres, jf. forskriften § 5-5 (2), og om kravet er i strid med andre bestemmelser i regelverket.”     

(28)     I brevet fra innklagede datert 26. februar 2008 er avvisningen begrunnet i negativ og fallende egenkapital. Videre fremgår det av selskapets regnskap at selskapet hadde underskudd i årene 2005 og 2006. Innklagede har videre opplyst at en av vurderingene som ble gjort var hvor lang tid klager ville kunne være økonomisk levedyktig, samt at klager kunne stå inne for de nødvendige garantier på service og levering av reservedeler fremover. Sekretariatet kan ikke se at innklagedes vurdering er usaklig eller uforsvarlig.

(29)     Klager har videre anført at innklagede skulle fastsatt en tilleggsfrist for ettersendelse av dokumentasjon etter forskriftens § 21-3. Til dette bemerkes at forskriftens § 21-3 gir oppdragsgiver en rett, men ingen plikt, til å fastsette en tilleggsfrist for ettersendelse av dokumentasjon. Kravet til god forretningsskikk kan ikke i denne saken medføre at oppdragsgiver burde ha fastsatt en tilleggsfrist for ettersendelse av dokumentasjon. Sekretariatet viser i denne forbindelse til at klager fremla resultatregnskap og balanseregnskap for 2005 og 2006. Disse viste, som innklagde fremhevet ved brevet datert 26. februar 2008, negativ og fallende egenkapital.

(30)     Som nevnt tidligere vurderte innklagede det slik at klager ikke oppfylte kvalifikasjonskravet til tilbydernes økonomiske og finansielle stilling – en vurdering som klagenemnda ikke har grunnlag for å underkjenne. Ettersom klager ikke oppfylte kvalifikasjonskravet til tilbydernes finansielle stilling, ble klagers tilbud rettmessig avvist, jf forskriftens § 20-12 (1) bokstav a. Klagers anførsel kan på denne bakgrunn ikke føre frem.

(31)     På basis av ovennevnte kan klagen ikke føre frem, og den avvises derfor som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf klagenemndsforskriften § 9.

Med vennlig hilsen