Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for leie av lokaler til en legevaktstasjon. Klagenemnda fant at anskaffelsen var omfattet av unntaket i forskrift om offentlige anskaffelser § 1-3 (2) b, slik at forskriften ikke kom til anvendelse. Lov om offentlige anskaffelser kom imidlertid til anvendelse. Klagers anførsler førte ikke frem.

Klagenemndas avgjørelse 21. januar 2008 i sak 2007/124

Klager:                        S-Flis AS                          

Innklaget:                                 Herøy kommune                       

Klagenemndas medlemmer: Kai Krüger, Bjørg Ven, Jakob Wahl

Saken gjelder: Klassifikasjon av kontrakten. Forskriftens § 1-3 (2) b. Krav til reelle forhandlinger.

Bakgrunn:

(1)        Herøy kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 26. februar 2007 en konkurranse med forhandling for leie av lokaler til felles legevaktstasjon for kommunene Herøy og Sande. Leieperioden var 10 år, med opsjon på 5 + 5 år.

(2)        Anskaffelsen var kunngjort som en bygge- og anleggsanskaffelse av typen ”Prosjektering og utførelse”, jf kunngjøringens punkt II.1.2 bokstav a.

(3)        Av konkurransegrunnlagets punkt 1.2 ”FØREMÅL” fremgikk at det ”er […] aktuelt å leige lokaler i eksisterande bygg eller i nybygg, som er tilrettelagt for bruken”.  

(4)        I konkurransegrunnlagets punkt 1.3 ”KONTRAKTSREGLER” stod det at ”Vi vil bruke standard avtaleformular for utleige”.

(5)        I konkurransegrunnlagets punkt 6.2 ”KRITERIA FOR TILDELING” fremgikk følgende:

”Kriteria er oppført i uprioritert rekkefølgje. Tildelinga vert gjort på grunnlag av kva tilbod som økonomisk sett er det mest fordelaktige, basert på følgjande kriterie:

         40 % Pris

         40 % Kvalitet

         20 % Leveringstid

Tildelingskriteriet pris

Prisen i dette tilfellet vert det som skal betalast i husleige. Dette skal inkludere alle utgifter som naturleg ligg til huseigar.

Tildelingskriteriet kvalitet

Det vert lagt vekt på at lokala er av tilfredsstillande kvalitet. I kravspesifikasjonen er krava spesifisert. Ein vil ta omsyn både til det bygningsmessige og den geografiske plasseringa.

Tildelingskriteriet leveringstid

For oppdragsgjevar er det viktig at ferdigstilling av lokala vert satt til rimeleg tid. Utleigar skal opplyse om kor tid lokala er klare til innflytting.”

(6)        Innen tilbudsfristens utløp 22. mars 2007 var det kommet inn tilbud fra to leverandører. Disse var S-Flis AS (heretter kalt klager) og Myrvågsenteret AS som senere ble tildelt kontrakt. Begge leverandørene leverte tilbud på leie av lokaler i nybygg.   

(7)        I tilknytning til ”Leveringstid” stod det i klagers tilbud at ”Innflyttingsdato vil være ca 33 uker etter signert kontrakt”. Mens det av Myrvågsenteret AS’ tilbud fulgte at ”Lokala kan takast i bruk 3. kvartal 2007, ved rask avklaring”.

(8)        Den 30. mars 2007 ble det avholdt møte i innklagedes arbeidsgruppe. I møtereferatet fremgikk at ”Leveringstid er akseptabel frå begge”.

(9)        Det ble gjennomført separate forhandlinger med Myrvågsenteret AS og klager henholdsvis 17. og 20. april 2007.

(10)    Fra referat fra forhandlingsmøtet mellom innklagede og Myrvågsenteret AS hitsettes:

”8      Ferdigstilling – 1. november 2007.”

(11)    I referat fra forhandlingsmøtet mellom innklagede og klager fremgikk følgende om ferdigstillelse:

”7      Ferdigstilling – innan årsskiftet.”

(12)    Etter gjennomførte forhandlinger leverte begge leverandørene inn reviderte tilbud.

(13)    Det ble avholdt møte i innklagedes arbeidsgruppe den 27. april 2007. Fra møtereferatet hitsettes:

”Leveringstida – det er ikkje aktuelt for oss å forhandle med nokon av tilbydarane om dette, fordi dagens byggemarked er vanskeleg. Myrvågsenteret AS har lovd lokala ferdig til den 01.11.07, dette kan dei love fordi at dei allereide er i full gang med bygging av huset, der det tilbudte arealet er ein del av dette. S-Flis har tomta der dette skal byggast, på ”hand” med kommunen, men det vil tross alt gå noko tid før eit slikt lokale vil kunne ver ferdig. Arbeidsgruppa vurderer det slik at det er optimistisk, men samtidig realistisk at dette kan verte ferdig til årsskiftet.”  

(14)    Klager og Myrvågsenteret AS leverte henholdsvis 9. og 10. mai 2007 nye reviderte tilbud.

(15)    Innklagedes arbeidsgruppe gjennomførte i møte 14. mai 2007 en tilbudsevaluering. Basert på arbeidsgruppens møte ble det laget et saksfremlegg til formannskapsmøte. Fra rådmannens (arbeidsgruppens) saksfremlegg hitsettes:

”Vurdering :

[…]

TILDELINGSKRITERIET PRIS

Prisen er satt til å vere 40 %.

S-Flis 198.000 pr år / Myrvågsenteret 206.000 pr år.

På dette punktet er S-Flis best og får 10 poeng.

Myrvågsenteret er 4 % høgare i pris og vert trekt tilsvarande : 9,6 poeng.

Kvalitet :

Begge tilboda har eit bra konsept. Arealet er funksjonelt utforma, planløysninga er god og praktisk. Begge tilboda har muligheit til utviding, slik vi har bedt om og oppfyller elles alle krav som er satt opp i konkurransegrunnlaget. Det er ingen grunn til å differensiere poengsettinga på desse to tilbuda og begge får max poeng, 10.

Leveringstid :

Frå oppdragsgjevar si side er dette kriteriet definert som at det er viktig at ferdigstilling av lokala vert satt til ”rimeleg tid”. Det er altså ikkje satt nokon dato på dette då legevaktstasjonen også i dag leiger lokale og denne kontrakta er ikkje sagt opp enno. Difor vart ikkje dette vektlagt meir enn 20 %.

Myrvågsenteret har lovd at lokala skal vere ferdige til 01.11.07, og har dermed det beste tilbodet på dette punktet : 10 poeng.

S-Flis har lovd at lokala skal vere ferdige til 31.12.07, dette er 2 mnd seinare enn Myrvågsenteret. Rekner då forholdsmessig : 2/6 mnd = 33 % = 7 poeng.

Konklusjon :

Eter å ha gjennomført konkurranse med forhandling og evaluert dei framforhandla tilboda i forhold til tildelingskriteria, er det Myrvågsenteret som får flest poeng og med det har det beste tilbodet.

Herøy kommune inngår kontrakt med Myrvågsenteret as om leige av lokale til legevaktstasjon i 10 år, frå lokalet står klart, med opsjon på 5 + 5 år.”

(16)    Rådmannens saksfremlegg ble enstemmig vedtatt av formannskapet i møte 22. mai 2007. Formannskapets vedtak lød slik:

”Saka vert teken til vitande.”

(17)    Ved brev av 24. mai 2007 ble klager meddelt at kontrakt var tildelt Myrvågsenteret AS.

(18)    Klager påklagde tildelingsbeslutningen ved brev av 29. mai 2007, hvorpå innklagede avviste klagen ved brev av 30. mai 2007.

(19)    Kontrakt mellom innklagede og Myrvågsenteret AS ble inngått 31. mai 2007.

(20)    Klager brakte saken inn for klagenemnda ved brev av 10. september 2007.

Anførsler:

Klagers anførsler:

(21)    Klager tapte oppdraget på ”Leveringstid” enda denne ble signalisert OK i forhandlingsmøte og senere ikke ble kommentert i informasjonstelefon. Dette utfallet er ikke forenelig med intensjonen for anbudsrunden.

(22)    Klager har fått signaler om at det kan være tvil om habilitet mellom en sentral person i bestemmende organ og en part hos valgte leverandør. Dette knytter seg til udokumenterte forhold knyttet til forretningsinteresser i Myrvågsenteret AS. Inga Goksøyr har forretningsinteresser i Myrvågsenteret. Etter det klager har kjennskap til, ble den endelige avgjørelsen fattet i Herøy formannskap. Der sitter Arnulf Goksøyr som ordfører med dobbel stemme. Forholdet mellom disse to navngitte personene er mor og sønn.

Innklagedes anførsler:

(23)    Det er ingen plikt til å forhandle om alle sider av tilbudene. Innklagede vurderte det slik at det ikke var rett å ta opp leveringstid som noe spesielt tema å forhandle om, fordi byggemarkedet har vært og er svært presset. Det er svært stor byggeaktivitet og det er vanskelig å få folk til å utføre oppdrag. Innklagede la derfor til grunn at tilbyderne hver for seg hadde vurdert dette så realistisk som mulig. Med dette ble tilbyderne behandlet likt.   

(24)    Arnulf Goksøyr er ordfører i Herøy kommune. Hans mor, Inga Goksøyr, leier areal i Myrvåg Helsesenter og driver en blomster- og gavebutikk og begravelsesbyrå i disse lokalene. Hun har ingen eierinteresser i bygget. Myrvågsenteret AS er et nystiftet selskap som er eid med 35 % av Myrvåg Helsesenter. Myrvågsenteret er bygget sammen med/inntil Myrvåg Helsesenter og har leid ut lokaler til diverse virksomheter.

(25)    Inga Goksøyr driver begravelsesbyrå og blomster- og gavebutikk med åpningstid til kl 16.30 på hverdager og med åpningstid fra kl 10.00 til 14.00 på lørdager. Legevaktstasjonen skal dekke de periodene da de vanlige legekontorene ikke har åpent, det vil si mandag til fredag fra kl 15.00 til 08.00 neste dag, og hele døgnet på lørdager, søndager og helligdager. Legevakten dekker kun akutt hjelp, og det skal ikke etableres noen form for timeavtalesystem. Dette innebærer at de pasientene som kommer til legevakten, ikke er ute etter å handle på slik type butikk som Inga Goksøyr driver. Lokalisering av legevaktstasjonen i tilstøtende bygning til Myrvåg Helsesenter vil ikke ha noe å si for butikkdriften til Inga Goksøyr, verken positivt eller negativt. I tillegg til Inga Goksøyrs butikk, er det en stor butikk i samme område som selger alle typer produkter, også blomster. Videre er klager lokalisert ca 100 meter unna Myrvågsenteret, slik at det trolig vil være like sannsynlig/usannsynlig at det ville hatt noen effekt uansett hvor legevakten ville vært plassert.

(26)    Uansett ville ikke en eventuell inhabilitet hatt noen betydning for utfallet av saken, ettersom det ble fattet et enstemmig vedtak i formannskapet.   

Klagenemndas vurdering:

(27)    Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig.

Regelverk. Klassifisering av kontraktens gjenstand.

(28)    Anskaffelsen er kunngjort etter at forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 trådte i kraft 1. januar 2007. Spørsmålet er om anskaffelsen er omfattet av denne forskriften.

(29)    Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 får anvendelse på tildeling av offentlige kontrakter om ”levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- eller anleggsarbeider”, jf forskriftens § 1-3 (1), med mindre det finnes et særskilt unntak fra dette. Innklagede har inngått avtale om leie av lokaler i nybygg. Dersom det inngås avtale om leie i bygg som skal oppføres og tilpasses oppdragsgivers behov med sikte på et senere eierskifte, vil man bevege seg over i en bygge- og anleggsanskaffelse som skal kunngjøres og gjennomføres i tråd med reglene for slike kontrakter, jf klagenemndas saker 2005/297 premiss (15)-(16), 2006/98 premiss (21) og 2007/20 premiss (24). Spørsmålet i det følgende blir således om inngåelsen av leieavtalen er å klassifisere som en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt.

(30)    Innklagede la i kunngjøringen til grunn at anskaffelsen var en bygge- og anleggsanskaffelse. I tilsvaret til klagenemnda har innklagede imidlertid lagt til grunn at leieavtalen er en uprioritert tjeneste som omfattes av forskriftens del I og II. Partene har ikke berørt spørsmålet om lovens eller forskriftens anvendelse på forholdet. Klagenemnda må foreta en selvstendig vurdering basert på fremlagt dokumentasjon i saken.

(31)    Kontrakten som er inngått mellom innklagede og valgte leverandør, er ”standard avtaleformular for utleige”, jf konkurransegrunnlagets punkt 1.3. Klagenemnda kan ikke se at innklagede ved inngåelsen av husleieavtalen i realiteten blir stilt som en byggherre i et entrepriseforhold. Valgte leverandør var allerede på tilbudstidspunktet i gang med bygging av huset hvor det var tilbudt areal til legevaktstasjon. Leietiden er oppgitt å være 10 år med opsjon på 5 + 5 år, hvilket ikke synes å være uvanlig lenge i denne typen kontrakter, jf klagenemndas sak 2007/112 premiss (29) om et lignende forhold. Innklagede skal etter avtalen stå for strøm til eget forbruk og forsikring av innbo og løsøre, mens utleiers plikter blant annet er forsikring av bygningen, snøbrøyting, kloakkavgift, renovasjonsutgifter og vannavgift. Dette synes å være helt i samsvar med det som er vanlig i et leieforhold. Innklagede har verken opsjon på kjøp eller forkjøpsrett ved et eventuelt salg av lokalitetene. Leieprisen er fastsatt uavhengig av de faktiske byggekostnader, som derfor er leverandørens risiko. Etter klagenemndas oppfatning er det etter dette tale om et reelt leieforhold. Anskaffelsen klassifiseres således som en tjenestekontrakt.

(32)    Neste spørsmål er om leiekontrakten kommer inn under unntaket i forskriftens § 1-3 (2) bokstav b, eller om kontrakten er å anse som er uprioritert tjeneste etter forskriftens § 4-1 bokstav d, jf vedlegg 6 kategori (27), som omfattes av forskriftens del I og II, jf § 2-1 (5).

(33)    Det følger av forskriftens § 1-3 (2) bokstav b, at forskriften ikke får anvendelse ved leie av ”eksisterende bygninger”. Leie av lokaler i nybygg som i foreliggende tilfelle, omfattes således ikke direkte av ordlyden i bestemmelsen. I klagenemndas saker 2007/20 og 2007/112 ble det inngått avtale om leie av eksisterende bygg med påbygg. Påbyggene/nybyggene som skulle utføres før ibruktagelse utgjorde henholdsvis 20 og 40 % av utleieobjektenes totale areal. I begge disse sakene la klagenemnda til grunn at leiekontraktene falt utenfor forskriften etter unntaksbestemmelsen i § 1-3 (2) bokstav b med begrunnelse:

 (30)     Nemnda antar etter dette at unntaket i forskriftens § 1-3 (2) bokstav b fortsatt vil gjelde selv om kontrakten som faktisk kommer til utførelse endrer karakter i og med at utleier etter tildeling skal ferdigstille deler av leiearealet med sikte på senere utleie i 2009. Det er fortsatt tale om en leieavtale som skal oppfylles i to etapper og etter klargjøring og ferdigstillelse av utleier for oppdragsgivers behov. Klagenemnda legger da til grunn at kontrakten er utlyst og tildelt som en leieavtale og at den dermed faller utenom forskriften etter unntaksbestemmelsen i § 1-3 (2) bokstav b.

 (31)    Når forskriftens § 1-3 (1) omfatter bygge- og anleggsarbeider, må dette forstås som oppføring av bygg eller anlegg for en byggherre som skal overta bygget som eier. I det foreliggende tilfelle er leieformålet det sentrale og tilsier at forskriften ikke kommer til anvendelse.

(34)    Spørsmålet er om tilsvarende kan legges til grunn når hele utleieobjektet er et nybygg under oppføring, d v s forholdet gjelder et leieobjekt som ikke eksisterer på avtaletiden..

(35)    Fornyings- og administrasjonsdepartementet uttaler følgende om forskriftens unntaksregel sin Veileder til reglene om offentlige anskaffelser (forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006) under pkt 2.2.2:

”I følge forskriftens ordlyd unntas kun leie av eksisterende bygninger. Kontrakter som inngås for bygg som skal føres opp senere eller som er under oppføring vil derfor i utgangspunktet ikke være unntatt. Det kan likevel oppstå tilfeller hvor det kan reises spørsmål ved om unntaket bør tolkes utvidende, slik at også fremtidige bygg kan omfattes.

Problemstillingen er omdiskutert i juridisk teori og enkelte hevder at intensjonen må være at unntaket ikke bare skal omfatte bygninger som eksisterer på kontraktstidspunktet, men også bygninger som eksisterer på tidspunktet for ”overdragelsen” av kontraktsgjenstanden. Dersom en legger denne forståelsen til grunn vil for eksempel en oppdragsgiver som inngår leiekontrakt for å leie en del av et næringsbygg som er under oppføring, omfattes av unntaket, forutsatt at oppdragsgiver ikke har så stor innflytelse på byggeprosessen at det kan sies å foreligge en bygge- og anleggskontrakt. Andre forfattere viser imidlertid til at unntakene i regelverket generelt skal tolkes restriktivt, og at det ikke foreligger reelle hensyn eller andre rettskilder som taler for en utvidende fortolkning.

Departementet kan ikke se noen klar begrunnelse for det skjæringspunktet som ordlyden legger opp til. Det foreligger imidlertid ingen dommer fra EF-domstolen om dette spørsmålet, og problemstillingen må derfor anses uavklart.”

(36)   Dersom en leieavtale i realiteten fungerer som en kamuflert bygg- og anleggskontrakt innrettet på å skaffe oppdragsgiveren eierbeføyelser over kontraktstingen, vil dette bli ansett som en omgåelse der leiekonstruksjonen må settes til side, jf den såkalte ”Farum”-saken om ”sale and lease back” av bygningsmassen, avgjort av den danske klagenævn for Udbud  29.1.2002 (Økonomi- og Erhvervsministeriet mod Farum Kommune).

(37)   Ut over faren for omgåelse kan klagenemnda ikke se at er grunn til å skille mellom leieavtaler som gjelder lokaliteter som eksisterer på avtaletiden og lokaler som først ferdigstilles for tjenesteleverandørens regning med sikte på senere utleie til oppdragsgiver. At lokalene tilpasses oppdragsgivers ønsker og behov kan ikke være avgjørende så lenge det ikke i realiteten er tale om et tilrettelagt eierskifte. Klagenemndas praksis viser at det i dagens marked kan være praktisk at offentlige etater foretrekker å leie lokaliteter som skreddersys fremfor å påta seg byggherrefunksjoner ved oppføring med tradisjonell entreprise. Nemnda finner støtte for sin forståelse av forskriften hos Sue Arrowsmith i The Law of Public and Utilities Procurement (2. utgave 2005), der det legges til grunn at leieavtaler i fremtidige bygninger (nybygg) faller innenfor unntaket i EUs direktiv 2004/18/EF artikkel 16 bokstav a (som tilsvarer forskrift om offentlige anskaffelser § 1-3 (2) bokstav b), forutsatt at det er tale om et reelt leieforhold og ikke en bygge- og anleggskontrakt. I tilknyting til begrepet ”existing buildings” anføres at: ”this reference should be interpreted as covering any buildings existing at the time of transfer as well as the time of contract” (s 360-361 i note 33).

(38)   Hensynet bak unntaket i forskriftens § 1-3 (2) bokstav b, nemlig at anskaffelser av denne typen er avhengige av geografisk plassering og at anskaffelsen derfor ikke berører grenseoverskridende handel, taler for at ordlyden tolkes til å omfatte bygg som oppføres for senere bruk av oppdragsgiver. Leieformålet er det sentrale ved anskaffelsen i denne saken, hvilket tilsier at forskrift om offentlige anskaffelser ikke kommer til anvendelse, slik klagenemndas allerede har lagt til grunn i sak 2007/112 premissene (29) til (31) i et tilfelle der bare deler av bygget skulle oppføres før tiltredelse av leieforholdet (arealutvidelse foretatt for å innfri oppdragsgivers totale behov)..

(39)   Klagenemnda legger etter dette til grunn at leiekontrakten omfattes av unntaket i forskriftens § 1-3 (2) bokstav b, slik at forskriften ikke kommer til anvendelse. Innklagedes kunngjøring forutsetter dermed uriktig at det er tale om en bygge- og anleggskontrakt og at anskaffelsen følger forskriften.

(40)   Selv om forskriften ikke kommer til anvendelse, vil lov om offentlige anskaffelser gjelde for anskaffelsen. Det vises i denne sammenheng til klagenemndas saker 2007/20 premissene (28) til (33) og 2007/112 premiss (32). Klagers anførsler i nærværende sak vil således bli vurdert ut fra lovens bestemmelser.

Manglende forhandling om ”Leveringstid”

(41)   Klagenemnda oppfatter klagers anførsel dit hen at innklagede signaliserte at tilbudt leveringstid ble lagt til grunn uten videre, uten at klager fikk anledning til å forhandle på dette punktet. Den foretrukne leverandør vant frem blant annet fordi denne kom gunstigere ut på leveringstid.

(42)   Det følger at kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 at oppdragsgiver i en konkurranse med forhandling må gjennomføre reelle forhandlinger med aktuelle leverandører, jf blant annet klagenemndas sak 2007/95 premiss (23). Møtereferat og klagers reviderte tilbud viser at det har vært gjennomført forhandlinger. Etter gjennomførte forhandlinger endret klager blant annet tilbudt areal og tilbudspris. Spørsmålet er om innklagede i tillegg skulle opplyst klager om at det burde forhandles om leveringstid.

(43)   Klagenemnda kan ikke se at det på bakgrunn av de grunnleggende kravene i lovens § 5 er grunnlag for å statuere en plikt for oppdragsgiver til å påpeke alle sider ved leverandørens tilbud som kan forbedres, jf klagenemndas avgjørelse i sak 2003/105 og sak 2005/129. I møte 27. april 2007 konkluderte innklagede med at det ikke var aktuelt å forhandle om leveringstid med noen av leverandørene, fordi byggemarkedet var vanskelig. På bakgrunn av det pressede byggemarkedet la innklagde til grunn at leverandørene hver for seg hadde vurdert leveringstid så realistisk som mulig. Klagenemnda finner ikke grunnlag for å overprøve innklagedes vurdering av dette, og legger til grunn at likebehandlingsprinsippet er overholdt ettersom det ikke ble forhandlet om leveringstid med noen av leverandørene.

(44)   Etter klagenemndas oppfatning må de gjennomførte forhandlingene med klager være tilstrekkelig til å tilfredsstille kravet om reelle forhandlinger. Nemnda tilføyer at dette spørsmålet ville falt ut på samme måte dersom forskriften var blitt lagt til grunn, slik innklagede forutsatte i kunngjøringen, jf sak 2007/95 nevnt ovenfor i (42), som gjaldt et bygg og anleggsarbeid.

Habilitet

(45)   Det er ikke oppstilt habilitetsregler i lov om offentlige anskaffelser. Ettersom anskaffelsen ikke er omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser, får heller ikke habilitetsreglene i forskriftens § 3-7 direkte anvendelse. Som forvaltningsorgan er innklagede derimot omfattet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og dennes habilitetsregler i lovens § 6. Klagenemnda antar at forvaltningslovens generelle habilitetsregler ligger under nemnda kompetanse selv om en tildeling ikke følger forskriften. I dette tilfelle har innklagede for øvrig selv varslet at habilitetsreglene skal gjelde, jf konkurransegrunnlagets pkt 2.7. Nemnda viser til redegjørelsen ovenfor under (25) og antar at lokaliseringen av Inga Goksøyrs blomsterforretning ikke tilsier at ”særegne forhold” svekker tilliten til oppdragsgivers avgjørelse om tildeling, jf forvaltningslovens § 6 annet ledd.

Konklusjon:

Herøy kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For klagenemnda,

21. januar 2008.

Kai Krüger