Klagenemndas avgjørelse 26.6.2003 i sak 2003/97
Innklaget: Sykehuset i Vestfold HF
Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Morten Goller, Siri
Teigum.
Saken gjelder:
Bruk av teknisk spesifikasjoner. Forsvarlig saksbehandling.
Begrunnelse for valg av tilbud.
Bakgrunn:
Sykehuset i Vestfold HF (heretter kalt innklagede)
kunngjorde 18.2.2003 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av
videokonferanseutstyr i DOFFIN-databasen. I konkurransegrunnlaget som ble
utlevert til potensielle leverandører ble det opplyst at det mest fordelaktige
tilbud ville bli valg ut fra følgende kriterier (i uprioritert rekkefølge):
pris og leveransekostnader, leveringstid, leveringssikkerhet,
erfaringer/referanser, funksjonsmessige egenskaper, teknisk bistand/montasje,
miljøforhold (støy, utslipp m.v.), sikkerhet i driftsprosessen,
driftskostnader, service og responstid, servicevennlighet, opplæringsprogram,
dokumentasjon, design og ergonomi. Det ble videre angitt: NB utstyret skal kunne
kommunisere med utstyret hos de øvrige foretakene i helseregion Helse SØR RHF
(se kravspesifikasjon).
Den vedlagte kravspesifikasjonen stilte dels tekniske og
dels funksjonelle systemkrav. Kravene var angitt i til sammen 73 punkter, dels
angitt som obligatorisk krav (benevnt som skal-krav) og dels som ønsket
funksjonalitet (benevnt som bør krav). Det ble opplyst at 16 nærmere
angitte sykehus allerede benyttet Tandberg 6000 som videokonferanseutstyr, og
utstyret måtte derfor kommunisere problemfritt med ett eller flere av disse
systemer.
Innklagede utarbeidet et tilleggsdokument til
konkurransegrunnlaget hvor konkrete spørsmål fra leverandørene ble besvart. Et
av spørsmålene kom fra klager. Klager bemerket at kravspesifikasjonen så ut til
å beskrive Tandbergs videokonferansesystemer, og spurte om innklagede allerede
hadde bestemt seg for å anskaffe utstyr fra Tandberg. Det ble bedt opplyst hvor
mange skal-krav som kunne fravikes før tilbudet ble uaktuelt for innklagede.
Som svar på dette ble det i oppdragsgivers tilleggsdokument
opplyst at Dette er en avveining de som vurderer anbudssvarene må ta stilling
til når disse er innlevert og åpnet.
Videre reiste klager spørsmål om det er vurdert hvilke av
elementene som står her som er viktige for bruken. Innklagede uttalte til
dette at: SiV har gjort en vurdering av hva som er viktig for bruken av
utstyret. Noe av dette gjenspeiles i kravspesifikasjonen.
En av de påmeldte innbyderne påpekte: Når det gjelder MCU
og gateway løsning har vi også moderne løsninger som har en helt unik
funksjonalitet og som nå er i 7 generasjon (mot generasjon 1 på Tandberg
plattform) for IP. Dette er løsninger som bl a gjør det mulig å benytte USB
kamera til enklere konferanser med (
..) og også invitasjonssystem fra bla A
Microsoft Outlook og Windows messenger. (
) Spørsmålet blir da er man i det
hele tatt interessert i andre systemer? Innklagede uttalte videre at Ja,
Sykehuset i Vestfold HF er interessert i alle systemer som gir oss den
funksjonalitet vi etterspør.
Åtte leverandører, herunder Open Human Digital AS (heretter
kalt klager) leverte inn tilbud. Fem av leverandørene basert tilbudene på
enhetspriser, de øvrige tre innga totalpriser. Av de sistnevnte leverte Eterra
AS det dyreste tilbudet med kr. 1.207.642,20,- . Klager baserte sitt tilbud på
to alternative løsninger fra Sony, First Virtual, Radivision, VCON, Polycom og
Aethra, angitt med enhetspriser. Klager ba gjentatte ganger om å få demonstrere
sine løsninger for innklagede. Henvendelsene ble dels ikke besvart, dels
avslått.
Oppdragsgiver nedsatte en intern arbeidsgruppe for å
evaluere i hvilken grad tilbudene oppfylte de tekniske og funksjonelle
systemkravene. Det ble som grunnlag for vurderingen utarbeidet en matrise
basert på poenggivning. Fire av tilbudene, som alle baserte seg på Tandberg
utstyr, fikk 57 poeng. De fire andre tilbudene var basert på andre merker, og
fikk mellom 32,5 og 47,5 poeng.
Innklagede har utarbeidet et notat kalt Konklusjon
Videokonferanse, hvor det blant annet fremkommer at:
Tandberg kommer best ut med hensyn til funksjonalitet.
SiV´s konklusjon er at Tandberg bør velges for å oppfylle kravene i SiV´s
kravspesifikasjon. Her er noen underargumenter som bygger opp rundt dette:
1)
Hovedvekten av sykehus i Helseregion Sør (HRS) kjører
Tandberg systemer. Med tanke på 100 % kompatibilitet og samordning i
helseregionen er dette et viktig utvalgskriterie for SiV. Dette vil lette
oppkobling og konfigurasjon/drift av systemene.
2)
For å sikre muligheter for god medisinsk kvalitet
velges et system hvor leverandør har erfaring med tilsvarende leveranser til
øvrige sykehus i HRS som siv vil ha et nært samarbeide med.
3)
Medisinsk fagpersonell har gitt anbefalinger med hensyn
til bildekvalitet og valg av leverandør. Det medisinske fagpersonell har i
tillegg lagt stor vekt på brukervennlighet og referanser fra tilsvarende
fagmiljøer.
4 leverandører har levert tilbud på Tandberg utstyr disse
kommer da likt ut med hensyn til kravspesifikasjonen. For øvrig kan vi ikke se
å ha mottatt svar på kravspesifikasjonen fra 2 av leverandørene. Leverandørene
som har levert tilbud på Tandberg er:
-
MultiMedia
AudioVisual
-
AVnor
-
Bravida
-
Eterra
Av disse leverandører er det kun 2 som i følge Tandberg
er Tandberg partnere, dette er Bravida og Eterra. SiV velger derfor bort
MultiMedia AudioVisual og AVnor på grunnlag av dette. SiV ser ut i fra
tilbudene til leverandørene som er Tandberg partnere at disse har et langt
bedre service og oppfølgingsapparat tilgjengelig innen fagområdet
videokonferanse.
Av de 2 gjenstående leverandører har Bravida best pris,
men med grunnlag i referanser og andre tungtveiende årsaker vil SiV velge
Eterra som leverandør av Videokonferanseutstyr fra Tandberg:
1)
Supportapparat
a) Fjerndrifts
b) Satsning på
videokonferranse
2)
Bravidas eksponering i pressen den siste tiden. Med
vekt på Bravidas økonomiske situasjon og nedbemanning.
3)
Referanser i forbindelse med levering av Tandberg
utstyr til Fjordkraft AS
Innklagede
har, til tross for gjentatte anmodninger om det fra klager, ikke ønsket å få
klagers utstyr demonstrert. Innklagede har overfor klagenemnda opplyst at
heller ingen av de andre leverandørene har fått anledning til å demonstrere
sitt utstyr. Det er derfor noe uklart hva det medisinske personalets
anbefalinger med hensyn til bildekvalitet er basert på.
I e-post 2.5.2003 ble deltakerne i konkurransen meddelt at
Etter nøye vurdering og med basis i det for SiV økonomisk mest fordelaktige
tilbud er det besluttet å tildele Eterra AS leveransen.
Partenes anførsler:
Klagers anførsler:
Konkurransegrunnlaget er i strid med regelverket for
offentlige anskaffelser ved at det er tilpasset Tandbergs
videokonferanseløsninger, og flere av punktene i spesifikasjonen som følge av
dette ikke er relevante ved valg av videokonferanseutstyr. Det ville vært mulig
å lage en generell spesifikasjon som er relevant for markedsstandard
videokonferanseløsninger (ITU, H323 og H320 m.v). På direkte forespørsel ga innklagede uttrykk for at oppdragsgiver
ønsket tilbud på konkurrerende systemer og at Tandberg-spesifikasjonene ikke
var absolutte. Dette er årsaken til at klager valgte å bruke tid og ressurser
på å utarbeide tilbud.
Leverandørene er ikke likebehandlet. Klager fikk ikke
anledning til å demonstrere sine løsninger. Innklagede har fra før kjennskap
til Tandbergs videkonferanseutstyr, men har ikke sett klagers produkter i bruk.
Dette gir Tandbergs utstyr en urimelig fordel. Innklagede skulle forsøkt å
kompensere dette ved å la klager demonstrere sitt utstyr. Innklagedes saksbehandling
har gjennom dette også vært uforsvarlig. Videkonferanseutstyr lar seg ikke i
tilstrekkelig grad beskrive ved bilder og ord. Det er uforsvarlig å avstå fra å
få tilbudt utstyr demonstrert, idet grunnlaget for beslutningen om valg av
tilbud dermed blir mangelfullt.
Innklagede har ikke i meddelelse om valg av tilbud kunnet gi
tilfredsstillende begrunnelse for valg av tilbud. Det er ikke opplyst hvordan
tilbudene skåret på de ulike tildelingskriteriene, og heller ikke noe om
prisforskjellen mellom klagers tilbud og det valgte tilbudet. Dette medfører at
det ikke lar seg etterprøve om oppdragsgiver har valg det (økonomisk) mest
fordelaktige tilbud.
Innklagede har anført:
Valg av tilbud er basert på det økonomisk mest fordelaktige
ut fra kriteriene i konkurransegrunnlaget. Klager ble rangert som nummer seks i
konkurransen om å oppfylle kravspesifikasjonene.
Det ble laget et tilleggsdokument med presisering på
spørsmål fra leverandørene forut for tilbudsfristen. Dette ble sendt til alle
leverandørene samtidig. Leverandørene er således likebehandlet.
Å be om demonstrasjon av de tilbudte løsninger var en
mulighet for innklagede, ikke obligatorisk. Innklagede fant det ikke aktuelt å
be om demonstrasjon fra klager.
Påstanden om brudd på kravet til forsvarlig saksbehandling
faller på sin egen urimelighet.
Innklagede er godt kjent med regelverket for offentlige
anskaffelser og besitter omfattende kompetanse og erfaringer relatert til
IKT-utstyr. Videokonferanseutstyr er i så måte langt fra ukjent, noe som
konkurransegrunnlaget og kravspesifikasjonen vitner om. Det har derfor ikke
vært nødvendig å benytte ekstern hjelp eller konsultasjon ved vurderinger og
valg.
I tilsvaret påpeker innklagede at klager kontaktet SiV etter
å ha mottatt anbudsdokumentene, informerte om at firmaets utstyr ikke møtte
kravspesifikasjonene, men spurte om SiV allikevel var interessert i å vurdere
et tilbud fra firmaet. Dette ble bekreftet og innklagedes tilbud ble tatt med i
vurderingen, men nådde ikke opp.
I brev til klagenemnda (e-post av 19 juni 2003) påpeker
innklagede imidlertid Det er (utelukket) at SiV kan anskaffe utstyr som ikke
dekker skal-kravene i vår kravsspesifikasjon, som er en forutsetning for
anskaffelsen. (
) Anbudet ble utlyst som konkurranse med forhandling med behov
i tilsvarende eller kompatibelt utstyr. Av de 8 leverte anbud var halvparten
akseptable og aktuelle for forhandling.
Det går frem av innklagedes interne notat av 4 april 2003,
som var vedlagt denne e-posten, at 4 av
8 leverandører hadde tilbudt Tandbergbaserte løsninger. Klagenemnda legger
således til grunn at det bare var denne gruppen innklagede anså akseptable og
aktuelle for forhandling.
Innklagede opplyser i e-post av 19 juni 2003 at
kravspesifikasjonen i hovedsak ble benyttet for å velge ut hvilke leverandører
som kunne levere det teknisk riktige utstyret for SiV. I tillegg ble enkelte av
de andre utvalgskriteriene benyttet videre i prosessen for å skille ut hvilken
leverandør SiV ønsket å inngå forhandlinger med. Dette gjaldt for eksempel
erfaringer/referanser, sikkerhet i driftsprosessen, driftskostnader, service og
responstid og opplæringsprogram. Disse kriteriene ble benyttet ved første og
andre gangs gjennomgang av anbudsbesvarelsene for å skille leverandørene. Det
var planlagt å benytte disse, og de øvrige kriteriene i kravspesifikasjonen,
ved start av forhandlingene.
Klagenemndas vurdering:
Klager har deltatt i konkurransen og har således saklig
klageinteresse, jf. forskrift 15.11.2002 om klagenemnd for offentlige
anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi
reglene i forskrift 15.6.2001 om offentlige anskaffelser del III, jf.
forskriftens §§ 2-2 og 2-3.
Alle tilbudene som baserte seg på Tandberg-produkter
oppfylte alle kravene i innklagedes kravspesifikasjon. Ingen av de andre
tilbudene basert på andre merker klarte dette. Dette gjør det i utgangspunktet
i seg selv vanskelig å utelukke at den tekniske spesifikasjonen i realiteten
omtaler varer av et bestemt fabrikat, jf. forskrift fastsatt ved kgl. res.
15.6.2001 § 12-2. Innklagedes redegjørelser overfor klagenemnda kan til dels
trekke i samme retning. En slik spesifikasjon kan benyttes når
kontraktsgjenstanden berettiger det. Klager har gjort gjeldende at
markedsstandard videokonferanseløsninger som dekker det som skisseres i punkt 4
(øyensynlig behovsangivelsen i kravspesifikasjonen) ville vært tilstrekkelig i
dette tilfellet. Innklagede har
imidlertid ikke anført for klagenemnda at det var berettiget å kreve at utstyret
var av merket Tandberg i dette tilfellet iht § 12-2, eller at det i realiteten
var et slik krav som var fremsatt.
Det avgjørende for vurderingen av denne saken må således bli
at innklagede i konkurransegrunnlaget og i svar på konkrete spørsmål ga
signaler til leverandørene om at det ikke
var et krav at merket måtte være Tandberg. Innklagedes uttalelser var
videre egnet til å så tvil om skal-kravene nødvendigvis var absolutte krav.
I kravspesifikasjonen går det frem at de sykehus SiV skal
kommunisere med, i hovedsak har systemer basert på Tandberg 6000, og at
systemet for Sykehuset i Vestfold HF må kunne kommunisere vanlig med ett eller flere av disse systemer. Evalueringsskjemaet
gir foranledning til spørsmål om kravet til problemfri kommunikasjon med
Tandberg 6000 systemene opprinnelig var - eller senere ble - ytterligere
kvalifisert uten at dette var blitt gjort tilstrekkelig klart for tilbyderne
innledningsvis. Det opplyses i skjemaet: Hovedvekten av sykehus i Helseregion
Sør (HRS) kjører Tandberg systemer. Med tanke på 100% kompatibilitet og
samordning i helseregionen er dette et viktig utvalgskriterie for SiV. Det
fremgår for øvrig også av skjemaet at (f)or å sikre muligheter for god
medisinsk kvalitet velges et system hvor leverandør har erfaring med
tilsvarende leveranser til øvrige sykehus i HRS som siv vil ha et nært
samarbeide med. Det er således vært ansett viktig at leverandøren har levert
utstyr til Helseregion Sør tidligere. Heller ikke dette ble uttrykkelig opplyst
i tilbudsforespørselen. På bakgrunn av det faktum som er presentert for nemnda,
er det vanskelig å utelukke at klager kan ha rett i at en leverandør for å være
aktuell for oppdragsgiver måtte ha levert utstyr fra Tandberg tidligere og
tilby dette nå.
Det fremgår av evalueringen at det er lagt vekt på anbefalinger
fra medisinsk fagpersonell med hensyn til bildekvalitet. Selv om bildekvalitet
etter sin natur må være et poeng i forbindelse med videokonferanseutstyr,
finner klagenemnda grunn til bemerke at
dette ikke uttrykkelig var oppgitt som et evalueringskriterium i
utvalgskriteriene eller kravspesifikasjonen i tilbudsforespørselen. Det er
ikke opplyst hvilket utstyr fagpersonellet har vurdert. Dersom bildekvaliteten
var viktig, og dette kan anses å være dekket av noen av de mer generelle
kriteriene i tilbudsforespørselen, finner imidlertid klagenemnda det
utilfredsstillende at de ulike aktuelle leverandørene ikke fikk anledning til å
vise frem sine produkter i bruk. I mangel av klare holdepunkter for at de
aktuelle leverandørenes alternative produkter var inkompatible med de
Tandbergløsninger de skulle kommunisere problemfritt, skulle en demonstrasjon
være et poeng også i forhold til dette kriteriet. De opplysninger som er
fremlagt for nemnda, gir ikke nemnda tilstrekkelige holdepunkter for å fastslå
at det var dokumentert at problemfri kommunikasjon basert på annet enn
Tandbergløsninger var utelukket, uansett om også oppdragsgivers IKT-avdeling
har vært involvert i anskaffelsesprosessen og besitter omfattende kompetanse
og erfaring relatert til IKT-utstyr..
En forsvarlig saksbehandling ville etter klagenemndas
oppfatning i dette tilfellet tilsi at en testing av bildekvalitet og
kommunikasjon for de ulike aktuelle systemene fant sted før leverandør
ble valgt.
Det er vanskelig for klagenemnda å se at innklagede kan ha
foretatt en reell vurdering av kvalitet og kompatibilitet i dette tilfellet, så
lenge klager ikke har fått anledning til å vise frem sitt utstyr.
Dokumentasjonen for klagenemnda tillater ikke
klagenemnda å ta endelig stilling til om de oppstilte krav har vært
lovlige, og eventuelt om klagers utstyr tilfredsstiller disse.
Klagenemnda kan etter dette ikke se at innklagedes
saksbehandling har vært forsvarlig, og kommer følgelig til at kravet til
likebehandling av leverandørene er brutt.
Konklusjon:
Sykehuset i Vestfold har brutt kravet til likebehandling av
leverandørene ved gjennomføring av anskaffelse av videokonferanseutstyr.
Klagenemnda ber Sykehuset i Vestfold opplyse innen 4. august
2003 hva som vil bli gjort for å rette opp i de feil som er begått.
For klagenemnda, Siri Teigum Oslo
26.6.2003