Klagenemndas avgjørelse 26. mai 2003 i sak 2003/19
Klager:
Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), Norsk Institutt for
naturforskning, og Norsk senter for Bygdeforsning
v/ NIBR
Pb. 55
Blindern
0313 Oslo
Innklaget:
Direktoratet for naturforvaltning
7585 Trondheim
Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Morten Goller,
Siri Teigum.
Saken gjelder:
Urimelig og usaklig skjønn, feil faktisk grunnlag for
skjønnet.
Bakgrunn:
Direktoratet for naturforvaltning (heretter kalt
innklagede) utlyste høsten 2002 to konkurranser med forhandlinger for
anskaffelse av evalueringstjenester. Gjenstand for evalueringene var to
prøveprosjekter med lokal medvirkning i forvaltningen av nasjonalparkene
Forollhogna og Dovrefjell Sunndalsfjella. Tilbudsfristen for begge
konkurransene var 31.10.2002. Kontraktsperioden var 5 år fra 1.1.2003. I
konkurransegrunnlaget var det opplyst at valg av tilbud ville skje på grunnlag
av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Tildelingskriteriene var pris og
kvalitet. Innklagede opplyste senere overfor interesserte leverandører at det
kunne leveres inn en felles søknad for de to prosjektene. Det måtte imidlertid
fremgå klart om tilbudet sto ved lag dersom leverandørene kun ville få tildelt
det ene prosjektet.
Innklagede fikk inn 14 tilbud innen fristen løp ut. Ett av
disse tilbudene var utarbeidet av Norsk Institutt for by- og regionsforskning
(NIBR), Norsk Institutt for naturforskning (NINA) og Norsk senter for
Bygdeforskning (SFB) (heretter kalt klager) i fellesskap. Innklagede hadde
opplyst overfor klager at det var i orden at flere instanser kunne gå sammen om
å utarbeide tilbud.
Innklagede valgte å innkalle fire leverandører til
intervjuer/forhandlingsmøter. Intervjuene ble avholdt den 7., 8., 9. og
14.1.2003. Den 20.1.2003 sendte innklagede en e-post til de fire leverandørene
der det ble redegjort for valg av leverandører. Det fremgikk at innklagede
hadde til hensikt å inngå kontrakt med to forskjellige leverandører for de to prosjektene.
Klager var ikke blant de valgte leverandørene. Både i klagers og i de valgte
leverandørenes tilbud var kompetansen til tilbudt nøkkelpersonell grundig
dokumentert.
I brev av 21.1.2003 til NIBR begrunnet innklagede valg av
tilbud på følgende måte: Begrunnelsen for valget er faglig kompetanse,
kunnskap om kommunal forvaltning og erfaring med evalueringsprosjekter.
På anmodning ga innklagede i brev 29.1.2003 til NIBR
følgende supplerende begrunnelse for avgjørelsen:
Søknaden beskriver et samarbeid
mellom NIBR som koordinerende institusjon, men at den konkrete evalueringen
skulle foretas av hhv SBF og NINA for Forollhogna og Dovrefjell
Sunndalsfjella nasjonalparker. Dette ble ytterligere understreket gjennom
intervjuet. NIBRs rolle virket derfor noe perifer i forhold til den rollen som
SBF og NINA skulle ha. Disse instansene kunne ikke i samme grad dokumentere
samme kompetanse på kommunal organisering/virksomhet som de andre relevante
institusjonene. Dere presiserte også at samarbeidet mellom dere nærmest
forutsatte at dere fikk kontrakt på begge områdene. Det var svært uklart om
NIBR i det hele tatt skulle delta i samarbeidet dersom det kun ble aktuelt å
evaluere ett av områdene.
Anførsler:
Klagers anførsler:
Klager angir at klagen er basert på følgende tre forhold:
1. Vi mener at DNs vurdering av UT-Forsk og Asplan VIAK
som mer kompetente
fagmiljøer
enn NINA, NIBR og Bygdeforskning er direkte feilaktige.
2. Ut i fra
prosjektbeskrivelsen er DNs oppfatning at prosjektorganiseringen slik DN
presenterer dette i brev av 29.01.03 feil.
3. Vi mener at
DN i utilstrekkelig grad har vurdert stordriftsfordeler og fordeler ved å sikre
et likt
empirisk grunnlag for den senere komparasjonen av forvaltningsforsøkene ved å
dele
evalueringen opp på ulike fagmiljøer.
Alle de tre klagegrunnlag er nærmere utdypet i klagen. Det
fremholdes at bakgrunnen for klagen er at NIBR, NINA og Bygdeforskning finner
begrunnelsen for at søknaden ikke kom i betraktning vanskelig både å forstå og
å akseptere.
Innklagedes anførsler:
Innklagede anfører at valget av de to andre søkerne til
oppdraget bygger på et samlet inntrykk av søknad og intervju. Prismessig var de
aktuelle søknadene svært like. I intervjuet presiserte klageren at samarbeidet
NIBR/NINA/SBF nærmest forutsatte at de fikk kontrakt på begge verneområdene.
Det var svært uklart om NIBR i det hele skulle delta i samarbeidet dersom det
bare ble aktuelt å evaluere ett av områdene. I søknaden var det fremhevet et
opplegg der NIBR skulle være prosjektleder, og videre at dersom den felles
skissen ikke skulle vinne frem, anmodet man om at NINA/SBF fikk evaluere
Dovrefjell-Sunndalsfjella alene. Da innklagede under intervjuet spurte om
hvilken rolle NIBR i så fall skulle ha i prosjektet, kunne klageren ikke gi noe
svar.
Det bestrides at direktoratet i for liten grad har vurdert
stordriftsfordeler: DN ser klart at det kan være fordeler ved en stordrift,
men vi ser også en fare for at en kan miste enkelte aspekter ved de samlede evalueringene
for de fire områdene dersom samme instans vurderer alle områdene. Vi har her
sett det interessant dersom det er flere kompetente miljø som kan utføre
oppdraget.
Vi valgte til slutt, som ved utlysningen, å evaluere modellene som
to separate oppdrag.
Klagenemndas
vurdering:
Klager har deltatt i den aktuelle konkurransen og har
således saklig klageinteresse, jf. forskrift 15.11.2002 om klagenemnd for
offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig.
Klagenemnda bemerker at innklagede har beregnet hver av de
to utlyste kontraktenes verdi til NOK 1 mill. Beregningen av anskaffelsens
verdi skal ifølge forskrift 15.6.2001 om offentlige anskaffelser § 2-3(5) foretas samlet dersom en planlagt
anskaffelse av ensartede tjenester kan føre til tildeling av flere kontrakter
samtidig. Det kan reises spørsmål om regelen medfører at de to
evalueringsprosjektenes samlede verdi kommer i betraktning i forhold til
forskriftens terskelverdier, slik at anskaffelsene reguleres av forskriftens
del II, ikke del III, som innklagede har lagt til grunn. Dette er imidlertid
ikke tatt opp av noen av partene, og klagenemnda går ikke nærmere inn på de
spørsmål som her eventuelt ville kunne oppstå.
Det må understrekes at klagenemndas kompetanse ifølge forskrift 15.11.2002 om klagenemnd
for offentlige anskaffelser begrenser seg til å prøve om oppdragsgiveren under
en anskaffelsesprosedyre har brutt lov om offentlige anskaffelser med
forskrifter. Klagenemnda kan derfor, i den foreliggende sak, ikke prøve
innklagedes rent innkjøpsfaglige vurderinger og skjønnsutøvelse. Klagenemnda
kan imidlertid prøve om innklagedes valg av kontraktspart er truffet på
grunnlag av en riktig saksbehandling og et riktig faktum, og etter
omstendighetene også om avgjørelsen fremstår som usaklig, vilkårlig eller
kvalifisert urimelig, jf. avgjørelse fra Borgarting lagmannsrett 18.10.2002 og
klagenemndas avgjørelse i sak 2003/6 (Bærum kommune trygghetsalarmer).
Innklagedes begrunnelse for ikke å velge klageren som
fagmiljø for de to evalueringsprosjektene fremgår av innklagedes brev 21.1.2003
til klageren slik den er supplert ved brev 29.1.2003, gjengitt foran. Klageren
kan ikke se at begrunnelsen bygger på et uriktig faktum. I klagers søknad
datert 31.10.2002 heter det at
Bygdeforskning , NINA og NIBR fremmer med dette et
forslag til felles evaluering av de femårige forvaltningsforsøkene i de vernede
områder i Dovrefell-Sunndalsfjella og Forollhogna. NIBR vil stå som
kontraktspart i forhold til DN.
Vi
anmoder DN om at NINA/Bygdeforskning får evaluere Dovrefjell-Sunndalsfjella
alene dersom denne felles skissen ikke vinner fram
Om prosjektets gjennomføring er det i søknaden bl.a.
anført:
Vi ser for oss at NINA og
Bygdeforskning får hovedansvaret for hvert sitt område.
NIBRs ansvar vil være å lede
prosjektet, gjennomføre spørreskjemaundersøkelsen og arrangere
formidlingsseminarer
Det fremgår av brevet 29.1.2003 og også av tilsvaret at de
forutsetninger for søknaden som her angis, etter innklagedes vurdering ble
bestyrket under intervjuet med klager.
Når dette legges til grunn, er det ikke grunnlag for å
fastslå at innklagedes vurdering av klagerens kompetanse i forhold til
oppdragene eller av den påtenkte prosjektorganisering er feilaktig, slik det anføres i klagen, eller at den fremstår
som vilkårlig eller urimelig. Heller ikke er det grunnlag for å anta at
innklagede har unnlatt å ta hensyn til stordriftsfordeler og fordeler ved å
kunne sikre et likt empirisk grunnlag for den senere evaluering av de ulike
forvaltningsordningene. Klagenemnda må bygge på at det siste har vært vurdert
av innklagede slik det fremgår av tilsvaret, gjengitt ovenfor.
Klagen tas etter dette ikke til følge.
Konklusjon:
Klagenemnda finner at Direktoratet for naturforvaltning ikke
har brutt lov om offentlige anskaffelser med forskrifter ved anskaffelse av
evalueringstjenester.